Einigung über UN-Hochseeabkommen erreicht

 

• UN einigen sich auf ein Abkommen zum Schutz der Hohen See

 

• Schutzgebiete auf Hoher See können demnach mit drei-Viertel-Mehrheit beschlossen werden

 

• Experte lobt diese Lösung, einzelne Staaten können Meeresschutz nicht mehr blockieren

 

Die Vereinten Nationen haben sich am Samstagabend in New York auf ein Abkommen zum Schutz der Hohen See, kurz Hochseeabkommen, geeinigt [I]. Dieses muss in einem weiteren Treffen formell angenommen werden. Das Abkommen soll einen rechtlichen Rahmen für den Schutz der Hohen See und Ihrer Ökosysteme schaffen und der zunehmenden Bedrohung der Weltmeere entgegenwirken.

Als Hohe See gelten alle Bereiche der Ozeane, die mehr als 370 Kilometer von der nächsten Küste entfernt liegen – das trifft für rund 60 Prozent der Meeresfläche zu. Die Definition stammt aus dem UN-Seerechtsübereinkommen, das seit 1994 in Kraft ist. Demnach darf kein Staat den Anspruch erheben, Gebiete der Hohen See unter seine Souveränität zu stellen. Sie gilt bislang als nahezu rechtsfreier Raum.

Ein weiteres wichtiges Treffen zum Schutz der Ozeane steht unmittelbar bevor: Morgen, am 7. März, startet ein Treffen der Internationalen Meeresbodenbehörde in Kingston, Jamaika. Diese hat den Auftrag, den Boden der Tiefsee als ,gemeinsames Erbe der Menschheit‘ zu schützen und soll bei dem anstehenden Treffen Regeln für den Tiefseebergbau finalisieren. Sollten bis Juli 2023 keine Regeln festlegt worden sein, so müssen Anträge von Unternehmen basierend auf dem gültigen Rechtsrahmen vorläufig genehmigt werden.

Das SMC hat Forschende um eine erste Einschätzung der Einigung zum Hochseeabkommen gebeten und gefragt, inwiefern dieses ein Erfolg ist, welche Kompromisse eingegangen wurden, warum eine Einigung auf den letzten Metern so schwierig war und was nun geschehen muss.

 

• Dr. Stefan Hain, Leiter der Stabstelle Umweltpolitik im Direktorium, Alfred-Wegener-Institut, Helmholtz-Zentrum für Polar- und Meeresforschung (AWI), Bremerhaven

 

• Ben Boteler, Senior Wissenschaftlicher Mitarbeiter im im Ocean Governance Team, Research Institute for Sustainability (RIFS), Potsdam

 

• Dr. Alice Vadrot, Professorin für Internationale Beziehungen und Umwelt, Institut für Politikwissenschaft, Universität Wien, Österreich

 

Statements

Dr. Stefan Hain

Leiter der Stabstelle Umweltpolitik im Direktorium, Alfred-Wegener-Institut, Helmholtz-Zentrum für Polar- und Meeresforschung (AWI), Bremerhaven

„Ich bin sehr froh, dass die Einigung über das neue Abkommen erzielt werden konnte. Damit hat der Schutz der Hohen See, die 64 Prozent der Oberfläche der Weltmeere und 95 Prozent des Volumens der Ozeane ausmacht, endlich ein Zuhause gefunden. Es kommt nun darauf an, wie dieses Zuhause in der Zukunft ausgestaltet wird. Das wird ganz entscheidend die Effektivität des neuen Abkommens bestimmen.“

„Das Abkommen kann als großer Erfolg gewertet werden. Es bietet einen guten Rahmen dafür, den Schutz der Meeresgebiete jenseits der nationalen Hoheitsgewalt voranzubringen. Es wird künftig eine jährliche Vertragsstaatenkonferenz geben, die sich konkret dem Schutz und der nachhaltigen Nutzung der biologischen Vielfalt der Hohen See und des Tiefseebodens widmen wird.“

„Wichtig ist vor allem, dass in vielen Bereichen des neuen Abkommens – wie zum Beispiel der Einrichtung von Schutzgebieten auf der Hohen See – zukünftig Entscheidungen mit einer drei-Viertel-Mehrheit getroffen werden können. Solche Beschlüsse können also nicht durch ein oder zwei Staaten blockiert werden, was seit vielen Jahren den Fortschritt in der Ausweisung von antarktischen Meeresschutzgebieten verhindert hat, da diese unter dem Antarktisvertragssystem einstimmig angenommen werden müssen.“

„Das neue Abkommen enthält die wichtigsten Grundsätze, die beim Schutz der Biodiversität der Hohen See beachtet werden müssen. Das neue Abkommen soll sich harmonisch in die bereits bestehenden internationalen Regelwerke und Gremien einfügen, ohne diese zu unterminieren. Es wird einen monetären Vorteilsausgleich bei der Nutzung von genetischen Ressourcen und digitalen Sequenzinformationen aus der Hohen See geben. Dies war ein bis zuletzt sehr kontroverser Punkt. Der mühsam ausgehandelte Kompromiss sieht vor, dass nach Inkrafttreten des Abkommens eine jährliche Pauschalzahlung seitens der Industrieländer geleistet wird, die dem erforderlichen Kapazitätsaufbau der Entwicklungsländer für die Zwecke des Abkommens zugutekommen wird.“

„Das neue Abkommen ermöglicht es, die Ausweisung von Schutzgebieten auf Hoher See mit einer drei-Viertel-Mehrheit zu beschließen. Der Verzicht auf eine Konsenserfordernis konnte allerdings nur durch die Einfügung einer opt-out-Klausel erzielt werden. Das heißt, einzelne Staaten können sich vorbehalten, dass ihnen die Schutzvorschriften nicht entgegengehalten werden. Das dürfte diese Staaten jedoch unter erheblichen politischen Druck setzen, zudem ist ein opt-out immer befristet, beziehungsweise muss regelmäßig verlängert werden. Die Einrichtung von Meeresschutzgebieten ohne Blockademöglichkeit einzelner Staaten ist jedenfalls trotz dieser Einschränkung ein sehr innovatives Ergebnis, das erheblich zur Verwirklichung des Zieles beitragen wird, 30 Prozent der Weltmeere bis 2030 zu schützen.“

„Ein weiterer, wichtiger Erfolg ist, dass unter dem neuen Abkommen verbindliche Umweltverträglichkeitsprüfungen für alle Aktivitäten eingeführt werden, die wesentlichen Einfluss auf die Meeresumwelt der Hohen See haben. Dieses Verhandlungsergebnis führt zu höheren Umweltschutzstandards und konkreteren Regeln als sie bereits jetzt im Seerechtsübereinkommen enthalten sind. Die Mitgliedsstaaten verpflichten sich zu einer umfangreichen Berichtserstattung, was die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit der Einhaltung dieser Regeln erhöht.“

„Das neue Abkommen gibt auch vor, dass das Hohe See Engagement von Entwicklungsländern durch Kapazitätsaufbau und Technologie Transfer gestärkt werden soll. Ein guter Rückhalt des neuen Abkommens in der internationalen Staatengemeinschaft ist für den langfristigen Erfolg des neuen Abkommen enorm wichtig.“

„Die Formulierungen in dem neuen Abkommen zu all diesen wichtigen Ergebnissen wurden in schwierigen, tage- und nächtelangen Verhandlungen erzielt. Das zeigt, dass viele Staaten kontroverse Auffassungen haben, was die Inhalte und Bedeutung dieser Formulierungen und Begriffe angeht. Die Erfahrung hat gezeigt, dass diese Unterschiede durch die erzielten Kompromisse nicht verschwinden. Mit Sicherheit werden einige bei der Umsetzung des neuen Abkommens erneut diskutiert werden müssen.“

„Häufig ist die Umsetzung die Achillesferse solcher neuen internationalen Übereinkommen. Ohne eine gute Umsetzung auf internationaler und nationaler Ebene bleiben die Formulierungen in dem neuen Abkommen gute Vorsätze, aber in der Realität ändert sich am Schutz der Hohen See wenig. Es stimmt mich daher positiv, dass einige Mitglieder der Vereinten Nationen schon bei den Verhandlungen angekündigt haben, die Umsetzung des neuen Abkommens mit finanziellen Mitteln zu unterstützen. Allein die Europäische Union hat hierfür bereits 40 Millionen Dollar versprochen. Das schafft die Voraussetzung, dass das neue Abkommen nicht zu einem Papiertiger wird.“

„Mit dem neuen Abkommen und den Gremien, die unter diesem Abkommen eingerichtet werden sollen, gibt es nun zum ersten Mal konkrete Anlaufstellen und Prozesse, in denen der Schutz der Hohen See gezielt behandelt werden kann – das ist für mich der größte Erfolg.“

Auf die Frage, inwiefern der Konflikt zwischen den ärmeren und reicheren Staaten in Bezug auf den Umgang mit genetischen Ressourcen aufgelöst werden konnte:
„Es war von Anfang an unumstritten, dass es bei der Nutzung von genetischen Ressourcen und der Gensequenzen von Organismen der Hohen See einen Vorteilsausgleich für ärmere Staaten geben muss. Das neue Abkommen sieht neben generellen Vorteilen – zum Beispiel der Beteiligung von Entwicklungsstaaten an entsprechenden Vorhaben und der offenen Weitergabe von Forschungsergebnissen – auch einen monetären Vorteilsausgleich vor. Nach Inkrafttreten des Abkommens werden Industrieländer, die marine genetische Ressourcen der Hohen See nutzen, eine jährliche Pauschalzahlung leisten, die dem erforderlichen Kapazitätsaufbau der Entwicklungsländer für die Zwecke des Abkommens zugutekommen wird. Das war der Schlüssel, der letztendlich die Annahme des ,Gesamtpakets‘ des Abkommens ermöglichte. Doch auch hier gilt, dass dieser mühsam erzielte Kompromiss mit Sicherheit die unterschiedlichen Sichtweisen und den Konflikt nicht aufgelöst hat. Die konkrete Ausgestaltung des Vorteilsausgleichs wird daher auch bei der Umsetzung des neuen Abkommen ein zentrales Thema bleiben.“

Auf die Frage, was geschehen muss, damit das Abkommen in die Tat umgesetzt wird und welchen Einfluss es auf andere internationale Verhandlungen und Regelungen hat:
„Nach einer Marathonsitzung konnte man sich in der Nacht vom Samstag auf Sonntag (4. bis 5. März 2023) in New York auf den vorläufigen Vertragstext des neuen Abkommens einigen. Dies erfolgte im Konsensverfahren ad referendum, das heißt, der eigentliche Text des neuen Abkommens wird noch nachgereicht und dann nach Übersetzung in alle Amtssprachen zu einem späteren Zeitpunkt formell angenommen.“

„Die Annahme des neuen Abkommens zeigt – gerade unter der derzeit sehr schwierigen und angespannten geopolitischen Lage –, dass die Mehrheit der internationalen Staatengemeinschaft sich der Bedeutung und der Notwendigkeit des Schutzes der marinen Biodiversität jenseits der nationalen Gewässer bewusst ist. Das Abkommen selbst ist aber erst der Startschuss, die eigentliche Arbeit beginnt erst jetzt. Unter dem Abkommen müssen Gremien wie die Vertragsstaatensitzung, ein wissenschaftlich/technischer Ausschuss und ein Sekretariat eingerichtet werden, damit die einzelnen Aspekte des Hochsee Schutzes behandelt und beschlossen werden können. Hierfür enthält das Abkommen selbst schon Vorgaben. Auch die einzelnen Mitgliedsstaaten müssen die rechtlichen und institutionellen Voraussetzungen für die Umsetzung des neuen Abkommens schaffen. In Deutschland wird das Bundesumweltministerium federführend für das neue Abkommen zuständig sein. Es wird sich noch zeigen, welche anderen Ministerien und Behörden an der nationalen Umsetzung des neuen Abkommen beteiligt sein werden und wie die Umsetzung dann auch im europäischen Rahmen erfolgt und abgestimmt werden muss.“

„Daneben wird es umfangreiche Gespräche in den bestehenden internationalen Regelwerken und Gremien geben, die Interessen oder ein Mandat für die Hohe See haben. Das neue Abkommen zum Schutz der Biodiversität der Hohen See schließt eine Lücke in der Governance der Meere. Trotzdem hat das Abkommen als globaler und rechtlich bindender ,Newcomer‘ natürlich viele Berührungspunkte zu bereits existierenden globalen und regionalen Organisationen und multilateralen Übereinkommen. Das neue Abkommen soll mit diesen kooperieren und sie nicht unterminieren. Es wird jedoch einige Jahre dauern, die Kompetenzen im Detail zu klären und die harmonische Zusammenarbeit zu etablieren – speziell zu den regionalen Übereinkommen mit einem Hochseemandat. Das sind zum Beispiel der Antarktisvertrag oder für einzelne Meeresgebiete zuständigen Meeresschutzabkommen – wie das OSPAR für den Nordost-Atlantik – und regionale Fischereimanagement Organisationen – wie SPRFMO für das Gebiet des Südpazifiks.“

Ben Boteler

Senior Wissenschaftlicher Mitarbeiter im im Ocean Governance Team, Research Institute for Sustainability (RIFS), Potsdam

„Die Fertigstellung des Entwurfs des Vertragstextes stellt einen wichtigen Meilenstein für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt der Hohen See dar. Das Abkommen ist das Ergebnis jahrzehntelanger Bemühungen der Staaten, aber auch einer breiteren Gemeinschaft, einschließlich technischer und rechtlicher Berater, der Zivilgesellschaft sowie anderer Forscher und Beobachter. Sobald der Entwurf bearbeitet und in alle sechs UN-Sprachen übersetzt wurde, wird der nächste wichtige Schritt darin bestehen, dass die Staaten den Vertrag auf nationaler Ebene ratifizieren. Sobald 60 Staaten den Vertrag ratifiziert haben, wird er nach einer Frist von vier Monaten rechtsverbindlich.“

„Das Abkommen bietet den Staaten einen essenziellen rechtlichen Rahmen für die Einrichtung gebietsbezogener Managementinstrumente auf der Hohen See – einschließlich geschützter Meeresgebiete. Um über die Einrichtung solcher Maßnahmen zu entscheiden, werden die Staaten versuchen, einen Konsens zu erzielen. Um über die Einrichtung solcher Maßnahmen zu entscheiden, werden die Staaten versuchen, einen Konsens zu erzielen. Sollte dies jedoch nicht möglich sein, können solche Maßnahmen trotzdem mit einer drei-Viertel-Mehrheit entschieden werden, wenn zuvor zwei Drittel dafür stimmen, dass alles getan wurde, um einen Konsens zu erreichen. Dies ist ein großer Gewinn für künftige Naturschutzbemühungen, da es sicherstellt, dass kein Staat ein Veto gegen die Einrichtung von Meeresschutzgebieten einlegen kann. Damit ist das Abkommen auf dem besten Weg, eine wichtige Triebkraft zu werden, um das 30x30-Ziel im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (CBD) zu erreichen – also 30 Prozent des Planeten einschließlich der Meeresgebiete bis 2030 zu schützen.“

Auf die Frage nach der Wirksamkeit der Umweltverträglichkeitsprüfungen, wie sie im Abkommen vereinbart wurden:
„Um eine Einigung über Umweltverträglichkeitsprüfungen zu erzielen, mussten die Staaten einen annehmbaren Kompromiss finden. Das endgültige Abkommen erlaubt es den Staaten, selbst für die Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen für geplante Aktivitäten unter ihrer Flagge und die Berichterstattung darüber verantwortlich zu sein. In dem Bemühen, eine Kontrolle und Möglichkeiten zur Gewährleistung des Umweltschutzes zu schaffen, verlangt das Abkommen jedoch, dass die Staaten die Ergebnisse ihrer Umweltverträglichkeitsprüfungen dem wissenschaftlich-technischen Gremium des Abkommens zur Verfügung stellen, so dass andere Staaten Bedenken äußern können, damit zusätzliche oder alternative Maßnahmen ergriffen werden können.“

Dr. Alice Vadrot

Professorin für Internationale Beziehungen und Umwelt, Institut für Politikwissenschaft, Universität Wien, Österreich

„Dass sich Staaten nach einem harten Verhandlungsmarathon doch auf einen Vertragstext einigen konnten, ist ein positives und wichtiges Signal für all jene, die sich einen strengeren Meeresschutz in der Hohen See wünschen. Das Ausweisen von Schutzgebieten außerhalb staatlicher Territorien, das durch den neuen Vertrag möglich wird, birgt die Chance, der Natur Vorrang vor kommerzieller Nutzung einzuräumen sowie das Ziel, bis 2030 30 Prozent der Gebiete zu schützen, zu erreichen.“

„Das Abkommen ist aber nicht nur ein Etappensieg für die BefürworterInnen des Meeresschutzes. Es ist auch ein Meilenstein für jene, die eine gerechtere Verteilung der Gewinne aus der Inwertsetzung mariner genetischer Ressourcen gefordert haben, um eine ungezügelte Privatisierung zu stoppen. Dass sich Staaten auf das Prinzip des ,Gemeinsamen Erbes der Menschheit‘ einigen konnten – ein Prinzip, das bis zuletzt vor allem unter Staaten des globalen Nordens umstritten war – haben wenige erwartet. Dies kann die Grundlage für Generationengerechtigkeit und die Bewahrung der Rechte der Natur bilden. Um zu verhindern, dass das Prinzip als Regulierung der Grundlagenforschung ausgelegt wird, wurde das Prinzip der ,Freiheit der wissenschaftlichen Forschung‘ verankert, was ein wichtiges Signal für viele Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler ist, die eine Über-Bürokratisierung ihrer Forschung befürchtet hatten. Eine solide Wissensbasis und verfügbare Daten sind essenziell für die Umsetzung des Abkommens. Es wird aber auch eine Ausweitung wissenschaftlicher Kooperationen notwendig sein, um den Kapazitätsaufbau und Technologietransfer auf eine solide Basis zu stellen.“

„Richtungsweisend für die Zukunft des Abkommens werden die ersten Vertragsstaatenkonferenzen sein, wo viele Entscheidungen, die aufgrund ihrer Konflikthaftigkeit aufgeschoben wurden, getroffen werden müssen. Erst nach dieser Phase – die ein paar Jahre dauern kann – und einigen Probeläufen in der Ausweisung von Schutzgebieten und in der Durchführung erster Umweltverträglichkeitsprüfungen wird abschätzbar sein, was der Vertrag bewirken kann und wie die Zukunft der marinen Biodiversität aussehen wird.“

Angaben zu möglichen Interessenkonflikten

Dr. Stefan Hain: „Die obenstehenden Angaben basieren auf meiner unabhängigen Expertenmeinung. Bei der Abfassung der Angaben gab es keine Interessenkonflikte, da ich keine wirtschaftlichen Interessen an diesem Thema habe, nicht mit Personen zusammenarbeite oder eine enge Beziehung habe, die wirtschaftliche Interessen haben und auch nicht in laufende oder geplante Projekte eingebunden bin, die wirtschaftliche Interessen haben und/oder die meine Angaben hätten beeinflussen können.“

Alle anderen: Keine Angaben erhalten.

Literaturstellen, die vom SMC zitiert wurden

[I] Vereinte Nationen (04.03.2023): Draft agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction.