European Climate Law und Kohleausstiegsgesetz

„Mit dem Klimaschutzgesetz setzt die EU Kommission erste wichtige Zeichen für die Umsetzung der Ziele des EU Green Deal und hält damit im Unterschied zu der aus Deutschland mittlerweile gewohnten Verschiebetaktik wichtiger Entscheidungen auch zeitlich Ihr Versprechen. Die wichtigste Botschaft: Klimaneutralität soll bis 2050 verbindlich erreicht werden und dabei soll auf soziale Ausgewogenheit geachtet werden. Das ist grundsätzlich gut, ob es für das Erreichen des 1,5-Grad-Ziels aber ein ausreichender Beitrag ist, ist zumindest fraglich und hängt nicht zuletzt von dem Emissionspfad bis zum Jahr 2050 ab, denn bestimmend für das Klima ist das Treibhausgasbudget und nicht ein Etappenziel. Für die Zielerreichung sollen alle Länder Beiträge leisten, ein Schwachpunkt ist aber, dass es keine Sanktionsmaßnahmen für Länder gibt, die signifikant vom Minderungspfad abweichen – vermutlich ein Zugeständnis vor allem an Polen. Insgesamt ein guter Start der EU Kommission, aber mit noch Luft nach oben.“

„Der Entwurf des EU-Klimaschutzgesetzes sieht eine verbindliche Festlegung auf das Ziel von Treibhausgasneutralität ab dem Jahr 2050 vor. Dies ist mit Blick auf die Ziele des Paris-Abkommens absolut erforderlich, jedoch nicht hinreichend. Zusätzlich wäre es angebracht, auch ein Emissionsbudget für die EU bis zum Jahr 2050 festzulegen, also eine maximale Summe an Emissionen bis zu diesem Zeitpunkt. Nur darüber kann ein fairer Beitrag der EU zum Erreichen der Pariser Ziele sichergestellt werden.“

„Die Verbindlichkeit des 2050-Ziels ist zu begrüßen. Sie bezieht sich jedoch nur auf die EU. Setzen die Mitgliedsstaaten mit dem Ziel inkompatible Maßnahmen um, könnte die EU-Kommission nur eine Rechtfertigung erfragen. Die vorgesehene Handhabe gegenüber den Mitgliedsstaaten ist also schwach und macht Schwierigkeiten in der Umsetzung erwartbar, insbesondere bei den schon jetzt als Bremsern auftretenden Mitgliedsstaaten.“

„Die Verankerung des 2050-Ziels ist ein sehr wichtiger Schritt, der den Rahmen für viele weitere Prozesse setzt. Insbesondere müssen laut dem Gesetzesentwurf alle künftigen EU-Regularien ihre Wirkung darauf überprüfen und öffentlich machen. Entscheidender für das Tempo des Transformationsprozesses ist jedoch eine mögliche Anpassung der 2030-Ziele. Diesbezüglich war nicht zu erwarten, dass der Gesetzesentwurf über die im europäischen Green Deal genannte Prüfung der Erhöhung des 2030-Ziels auf 50 oder 55 Prozent hinausgeht. Hier ist dann nach der für September geplanten Vorstellung der Folgenabschätzung mit sehr kontroversen Verhandlungen zwischen Kommission, Parlament und den Mitgliedsstaaten zu rechnen.“

„Es wäre ein Durchbruch, wenn die EU rechtlich verbindlich beschließt, bis 2050 die Treibhausgasemissionen auf null zu senken, so wie es im Gesetzentwurf vorgesehen ist. Es wäre ein starkes Signal an die Industrie in der EU, aber auch an die ganze Welt, dass die EU es ernst meint mit dem Klimaschutz. Auch würde es dem Pariser Klimaschutzabkommen neuen Aufwind geben. Viele Länder haben Absichtserklärungen zur Klimaneutralität abgegeben, aber die EU erhöht die Wahrscheinlichkeit, dies auch wirklich umzusetzen, durch die Festschreibung im Gesetz.“

„Leider ist die Kommission noch zögerlich, das Klimaschutzziel von derzeit mindestens 40 Prozent Reduktion bis 2030 zu erhöhen. Dies ist insbesondere wichtig, da das ursprüngliche Ziel völlig veraltet ist und noch aus der Zeit von vor zehn Jahren stammt. Seitdem wurde weltweit zu wenig Klimaschutz umgesetzt und das globale Ziel von ‚2 Grad‘ auf ‚weit unter 2 Grad‘ und in Richtung 1.5 Grad verschärft. Deshalb müssen alle Länder deutlich nachlegen, insbesondere die EU. Denn nur wenn große Länder den ersten Schritt machen, werden kleinere nachziehen. Das 2030er Ziel erst im September 2020 zu erhöhen, wie im Gesetz geplant, würde nur noch wenig Zeit für andere lassen, ihrer Ziele bis zur Klimakonferenz im November 2020 zu erhöhen.“

Zur Frage, was am Gesetzentwurf überraschend ist:
„Der Aufschlag ist überraschend und weitreichend im Hinblick auf die zeitlich unbeschränkten direkten Durchgriffsrechte der Kommission in Fragen der Energie- und Klimapolitik auf die Nationalstaaten.“

„Der Vorschlag ermöglicht, dass die EU das Ziel der Treibhausgasneutralität (für alle Treibhausgase, nicht nur CO₂!) erreicht, damit Vertragstreue gegenüber dem Pariser Abkommen. Ob es reicht, die ‚Emissionslücke‘ (genau genommen Emissionsvermeidungslücke) der Welt auszugleichen, hängt daran, ob die Vorbildfunktion andere Länder bewegt mitzuziehen. Ich habe daran große Zweifel, wenn ich auf die internationalen Klimaverhandlungen der letzten Jahre schaue.“

Zur Frage, inwiefern zu erwarten ist, dass Mitgliedsstaaten der EU mitziehen:
„Die neue ‚Klimanotstands-Governance‘ des Gesetzes könnte in Verbindung mit dem EU Green Deal sicherstellen, dass alle Mitgliedsstaaten der EU mitziehen beziehungsweise nach dem Prinzip ‚Karotte und Stock‘ mitgezogen und motiviert werden – wenn sie der Vorlage im Rat und Parlament zustimmen!“

Zur Frage, ob das Klimagesetz „der große Wurf“ ist:
„Im Prinzip schon beantwortet: Das Europäische Klimaschutzgesetz wäre der große Wurf, wenn es wie vorliegend die Zustimmung von Rat und Parlament erhält. Es wäre ein deutlicher Fortschritt gegenüber der bestehenden Governance Regulation für Energie- und Klimapolitik.“

„Der Vorschlag legt zum ersten Mal die Klimaneutralität bis 2050 als verbindliches Ziel für die EU fest. Genauso wichtig wie dieses Langfristziel ist allerdings der Weg dahin. Leider ist die Regelung zur Anhebung des 2030 Ziels und auch der Zielpfad zwischen 2030 und 2050 weich formuliert. Statt jetzt schon einen Vorschlag vorzulegen, wurde nur ein Prüfauftrag für 2030 formuliert. Für die Zeit danach soll die Kommission einen Zielpfad festlegen, der alle fünf Jahre überprüft werden kann.“

„In dem Gesetzentwurf stand noch, dass die EU nach 2050 netto negative Emissionen haben muss – die Einbindung in Senken hätte höher sein müssen als die verbliebenen Restemissionen. Dies ist zur Erreichung der Ziele des Paris Agreement essenziell, wurde aber in der finalen Version gestrichen.“

„Sehr gut ist, dass alle zukünftigen Gesetzesvorschläge der EU – unabhängig vom Thema – auf ihre Vereinbarkeit mit dem Klimaneutralitätsziel geprüft werden müssen. Genauso wird die Kommission alle fünf Jahre die beschlossenen Politiken und Maßnahmen dazu prüfen und gegebenenfalls Vorschläge zur Verbesserung machen.“

Zur Frage, inwiefern zu erwarten ist, dass Mitgliedsstaaten der EU mitziehen:
„Dies ist wesentlicher Schwachpunkt in dem Entwurf: Die Kommission prüft zukünftig alle fünf Jahre, ob die nationalen Maßnahmen in den Mitgliedsländern ausreichen, um das EU-weite Klimaneutralitätsziel zu erreichen. Das Ergebnis der Prüfung sind allerdings nur Empfehlungen, die die Mitgliedsländer prüfen, aber nicht aufnehmen müssen. Die Gefahr ist groß, dass ähnlich wie bei den nationalen Energie- und Klimaplänen das Gesamtambitionsniveau der Mitgliedsstaaten nicht ausreicht und der Kommission die notwendigen Werkzeuge fehlen, um die Zielerreichung sicherstellen zu können.“

„Ein wissenschaftliches Gremium, das unabhängig von der Kommission die Anstrengungen der EU sowie aller Mitgliedsländer bewertet und Vorschläge erarbeitet, könnte wichtige Impulse setzen. Das Committee on Climate Change in Großbritannien zeigt sehr erfolgreich, wie so eine Institution die Weiterentwicklung der Klimapolitik unterstützen kann.“

„Entscheidend ist, wie auf Basis dieses Gesetzes der Prozess fortgeführt wird. Wenn rechtzeitig vor der nächsten Klimakonferenz in Glasgow ein ambitioniertes Minderungsziel von mindestens 55 Prozent unter 1990 beschlossen wird, dann kann dadurch eine positive Dynamik sowohl innerhalb der EU als auch auf internationaler Ebene entstehen. Für die langfristige Transformation ist es wichtig, dass der Zielpfad zwischen 2030 und 2050 früh beschlossen wird und eine schnelle Reduktion der Emissionen vorsieht. Auf der Basis haben Entscheidungsträger in Wirtschaft und Politik einen sicheren Rahmen, in dem die notwendige Transformation stattfinden kann.“

„Zwar bleiben die konkreten Maßnahmen noch offen, doch will die Kommission das 2030-Ziel (bisher 40 Prozent Minderung) auf 50 bis 55 Prozent erhöhen. Zudem will die Kommission ab 2023 alle fünf Jahre den Klimaschutz-Fortschritt selbst bewerten und ab 2030 sogar beim Klimagesetz nachsteuern, wenn die weitere Zielerfüllung aus ihrer Sicht in Gefahr wäre. Kommission, Parlament und eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten sollen dazu das letzte Wort haben. Bremser sollen so übergangen werden. Hier drohen ernste Konflikte mit den Mitgliedstaaten, denn die Kommission zöge so deutlich mehr Befugnisse an sich als das bisherige Monitoren, Mahnen und Ermuntern. Immerhin ist das Neutralitätsziel ‚nur‘ ein EU-Ziel, bei dem Vorreiter und Nachzügler ihre Beiträge zum Klimaschutz ausgleichen können, was nicht nur politisch sinnvoll ist.“

„Die erst wenige Monate im Amt befindliche EU-Kommission legt hier beim Klimaschutz deutlich vor. Es könnte die längst verlorene europäische Vorreiterrolle beim Klimaschutz reaktivieren. Zwar erhielt die Kommission parallel bereits Rückendeckung aus zwölf Mitgliedstaaten, nicht aber aus Deutschland, das sich angeblich als Mittler während der anstehenden Ratspräsidentschaft nicht vorschnell positionieren will. Kritiker vermissen konkrete Vorgaben für die nationalen Klimaschutzpläne und verbindliche Zwischenziele auf dem Weg zu den Etappen 2030 und 2050.“

„Ja, es fällt politisch deutlich leichter, Ziele für eine spätere Zukunft ‚verbindlich‘ zu formulieren, für deren Einhaltung keiner der heutigen Entscheidungsträger noch die Verantwortung wird übernehmen müssen. Und es wäre auch glaubwürdiger, einen stetigen Minderungspfad zu beschreiben, konkrete Maßnahmen zu vereinbaren und vielleicht sogar Sanktionen vorzusehen – die es etwa bei der Nichteinhaltung europäischen Rechts an anderer Stelle bereits gibt. Diese Kritik sollte aber nicht verkennen, dass die Kommission mit dem Entwurf eines Klimagesetzes bis an, ja über die Grenzen dessen gegangen ist, was ihr rechtlich zusteht beziehungsweise politisch möglich sein dürfte. Es wäre viel gewonnen, wenn im anschließenden Gesetzgebungsverfahren, bei dem die nationalen Regierungen im Europäischen Rat das entscheidende Wort mitzureden haben, keine substanzielle Verwässerung eintritt. Vor allem sollte sich Deutschland klarer positionieren – Klimaneutralität bis 2050 steht seit Kurzem auch im deutschen Klimaschutzgesetz, wenn auch nur als ‚Ziel‘, das man ‚langfristig verfolgen‘ wolle (ohne sich auf die Erreichung zu verpflichten). Die von der Kommission vorgesehene Verbindlichkeit fehlt. Hier muss Deutschland schleunigst nachlegen. Das mit viel Selbstlob ausgestattete deutsche Klimaschutzpaket von 2019 wurde soeben überboten. Vorreiter-Klimaschutz muss anders aussehen.“

Zur Frage, was am Gesetzentwurf überraschend ist:
„Der Verordnungsentwurf war bereits angekündigt in der Mitteilung der Kommission über einen europäischen Green Deal (Dez. 2019) und er liegt auf der strategischen Linie der EU-Strategie ‚Eine saubere Umwelt für alle‘ aus dem Jahre 2018. Insofern ist sein Inhalt nicht überraschend. Die besondere Bedeutung des Entwurfs liegt darin, dass die EU erstmals für den EU-Raum rechtsverbindliche Zielvorgaben bis 2050 macht (CO₂-Neutralität) und dass sie auch die bisherigen Zielvorgaben, die bis 2030 reichen, einer Revision unterzieht. Zentrale Instrumente für die Effektuierung des EU-Energie- und Klimarechts sind aber bereits 2018 eingeführt worden. Dies gilt insbesondere für den sogenannten ‚Governance-Mechanismus‘, der durch die Verordnung über das Governance-System für die Energieunion und den Klimaschutz im Dezember 2018 etabliert worden ist. Auffallend am Verordnungsentwurf ist die starke Betonung von Monitoringaktivitäten (Assessments) durch die Kommission, die Einräumung vielfältiger Regelungsbefugnisse der Kommission durch sogenannte delegierte Rechtsakte und auch die Betonung partizipativer Elemente (bis hin zur Verpflichtung der Etablierung von Multilevel Klima- und Energiedialogen durch die Mitgliedstaaten).“

Zur Frage, inwiefern das Gesetz für einzelne Mitgliedstaaten rechtlich bindend ist und ab wann:
„Eine EU-Verordnung gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat und bedarf keiner weiteren umsetzenden nationalen Rechtsakte (Art. 288 Abs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV). Der Entwurf ist allerdings erst einmal nur ein Vorschlag der Kommission und bedarf der qualifizierten Zustimmung sowohl des Ministerrats als auch des Europäischen Parlaments (Art. 191 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 289 und 294 AEUV). Ob die notwendige Zustimmung insbesondere im Ministerrat zustande kommen wird, ist meines Erachtens nach offen, weil die EU der 27 Staaten sehr unterschiedliche Ausgangsbedingungen hat. Sehr wichtig sind daher die Kriterien für die Trajektorienbestimmung in Art. 3 Nr. 3 des Entwurfs, die unter anderem auch dafür sorgen sollen, die unterschiedlichen Ausgangsbedingungen angemessen zu berücksichtigen.“

Zur Frage, ob es Strafen für Staaten, die die Vorgaben nicht einhalten, gibt:„Der Entwurf regelt in Art. 5.1 und in Art. 6 auch die Überprüfung (Assessment) mitgliedstaatlicher Maßnahmen durch die EU-Kommission und enthält – basierend auf dem Konzept des Governance-Systems (siehe oben) – Rechtsfolgebestimmungen, wenn einzelne Mitgliedstaaten unzureichende Maßnahmen ergriffen haben. Unmittelbare Strafzahlungen sieht der Entwurf nicht vor. Strafzahlungen im Sinne eines Zwangsgeldes sind aber geregelt in Art. 260 Abs. 2 AEUV. Danach ist Voraussetzung für die Festlegung von Zwangsgeldern, dass ein Mitgliedstaat nicht die Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus einem Urteil des EuGH ergeben. Daraus folgt, dass jedenfalls das allgemeine EU-Recht die Verhängung von Strafzahlungen davon abhängig macht, dass der EuGH über eine Vertragsverletzung eines Mitgliedstaates bereits entschieden hat, dass er (der EuGH) Maßnahmen identifiziert hat, die der Mitgliedstaat zur Wiederherstellung der Vertragstreue zu tun hat und dass diese Maßnahmen durch den Mitgliedstaat unterblieben sind. Mit anderen Worten: So weit sind wir hier noch lange nicht – förmliche Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH benötigen Zeit.“

Zum EU-Klimagesetz:
„Vom Tiger zum Bettvorleger in nur drei Monaten: Was von der Kommissionspräsidentin im Dezember letzten Jahres unter dem Schlagwort ‚Green deal‘ vollmundig als europäisches Mondlandeprojekt verkündet wurde und Anlass zu optimistischen Träumen von einer neuen ehrgeizigen Politik-Ära bot, droht nunmehr bereits an der Startrampe zu versanden. Der heute vorgelegte Entwurf für ein EU-Klimaschutzgesetz erscheint wohl selbst für die europäische Kohle-, Öl- und Gaslobby konsensfähig: keinerlei verbindlichen CO₂-Budgets, großzügiges Ausreizen der Zeitachse, möglicherweise ‚Empfehlungen‘ der Kommission für Mitgliedstaaten, die beim Klimaschutz passiv bleiben, und zu guter Letzt die prominente Verankerung des technologischen Jokers CO₂-Entfernung aus der Luft (‚direct air capture‘), falls der europäische Energiebinnenmarkt auch in Zukunft blind bleibt für die Erfordernisse einer klimaverträglichen Transformation der Energiesysteme.“

Zum deutschen Gesetzentwurf zum Kohleausstiegsgesetz:
„Insgesamt sind drei Entwürfe zu unterscheiden: Erster Regelungsentwurf (11.11.2019), zweiter Regelungsentwurf (29.01.2020) und Gesetzentwurf (24.02.2020).“

„Der erste Regelungsentwurf war noch rudimentär und hat beispielsweise die Braunkohle größtenteils außen vorgelassen. Insofern erscheint er vernachlässigbar.“

„Der jetzige Gesetzentwurf unterscheidet sich nur redaktionell vom zweiten Regelungsentwurf, aber man wird abwarten müssen, wie er im parlamentarischen Verfahren noch verändert wird.“

„Bezeichnend ist, dass die bislang lauteste Kritik an dem Entwurf nichts mit Klimaschutz zu tun hat: Stadtwerke bemängeln, dass die Steinkohle- im Vergleich zu den Braunkohlekraftwerken zu früh abschalten müssen, Kraftwerksbetreiber kritisieren, dass die Entschädigungen nicht ausreichend seien, und die KWK-Lobby protestiert gegen die Verschlechterung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Kraft-Wärme-Kopplung.“

„Aus Klimaschutzsicht besteht das Hauptproblem des Gesetzentwurfes darin, dass er keinen CO₂-Mengenpfad für die künftige Kohleverstromung vorgibt. Es macht schließlich einen gewaltigen Unterschied, ob ein Kohlekraftwerk 3.000 oder 6.000 Stunden im Jahr betrieben wird. Das Starren auf die installierte Leistung der Kohlekraftwerke und die Abschaltdaten hat den Blick völlig vernebelt für den wesentlichen Punkt: Wie viel CO₂ dürfen Kohlekraftwerke in den nächsten Jahren maximal emittieren, damit Deutschland seine Klimaschutzziele einhalten kann?“

„Spät, aber nicht zu spät wurde in Deutschland erkannt, dass zumindest die abgeschriebenen Kohlekraftwerke nicht rasch genug durch unsichtbar wirkende Marktkräfte aus dem System gedrängt werden, sondern nur durch die sehr sichtbare ordnungspolitische Kraft des Gesetzgebers. Insofern ist die Zeit überreif für ein bundesdeutsches Kohleausstiegsgesetz, das einen zentralen Beitrag zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele erbringen muss. Das EU-Klimagesetz ist hier eher als Narrativ zu sehen, das konkrete nationale Maßnahmen in ihren größeren Zusammenhang stellt.“

Zum deutschen Gesetzentwurf zum Kohleausstiegsgesetz:
„Der Ausstieg aus der Kohleverstromung ist klimapolitisch notwendig. Dies über ein Gesetz zu regeln, ist ein sinnvolles Vorgehen, das den betroffenen Regionen, Investoren und Arbeitnehmern Planungssicherheit geben kann.“

„Tatsächlich sind jedoch schon die Vorschläge der sogenannten Kohlekommission, auf denen der Gesetzvorschlag fußt, ein realpolitischer Kompromiss, der nur dann mit den Klimazielen von Paris vereinbar wäre, wenn man annimmt, dass in allen anderen Sektoren (Verkehr, Gebäude, Industrie, Landwirtschaft) sehr schnell, massiv Emissionen reduziert werden. Davon ist jedoch nicht auszugehen: Im Verkehr sind die Emissionen seit 1990 gestiegen, in der Industrie sind sie seit etwa 2010 etwa konstant. Um das langfristige Ziel der Klimaneutralität bis 2050 erreichen zu können, müsste die Reduktion von Kohlestrom also schneller von Statten gehen, als von der Kommission vorgeschlagen.“

„Der Entwurf des Kohleausstiegsgesetzes bleibt darüber hinaus an einigen Stellen sogar noch hinter den Kommissionsempfehlungen zurück: Gerade die klimaschädlichen Braunkohlekraftwerke sollen langsamer vom Netz gehen als von der Kommission vorgeschlagen.“

„Wichtig sind hier auch nicht nur die Ziele zu bestimmten Zeitpunkten (2030, 2038) – sondern auch der Weg dahin. Entscheidend für die negativen Klimawirkungen sind ja nicht die Emissionen zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern über den ganzen Zeitraum. Statt (wie im Gesetzentwurf vorgesehen) viele Kraftwerke unmittelbar vor den Etappenzielen abzuschalten, müssten die Kraftwerke frühzeitig und kontinuierlich vom Netz genommen werden.“

„Mit dem aktuellen Kohleausstiegsgesetz besteht das Risiko, dass der Kohleausstiegspfad aus klimapolitischen Gründen in Zukunft nochmals angepasst werden muss. Gerade für die Kohleregionen bringt dies eine hohe Unsicherheit mit sich. Diese Unsicherheit könnte ökonomisch negativere Auswirkungen für die Regionen haben als ein ambitionierter, aber verlässlicher Ausstiegsplan.“

„Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Kohleausstiegsgesetzes ist es jetzt wichtig, dem Klimaschutz in Deutschland wieder ein höheres politisches Gewicht zu geben, also insbesondere den Ausbau der erneuerbaren Energien und die Energieeffizienz in allen Sektoren stärker voranzutreiben.“