Warum die Gaskostenbremse die Preise größtenteils nicht verändert und wie sie Sparanreize erhält

Die am 10.10.2022 vorgestellten Vorschläge der ExpertInnen-Kommission Gas und Wärme [1] wurden vielfach als Begrenzung der Gaspreise dargestellt. Kritikerinnen und Kritiker bemängelten, damit würden Sparanreize verwässert. Ein genauer Blick sowohl auf den Zwischenbericht, als auch auf den am 31.Oktober erschienenen Abschlussbericht der Kommission [2] zeigt jedoch: Die Gaspreise sollen auch unterhalb eines Verbrauchs von 80 Prozent des Normalverbrauchs größtenteils nicht angerührt werden. Verbraucherinnen und Verbraucher müssen also weiter für fast jede Kilowattstunde ihren vertraglichen Arbeitspreis zahlen. Die Entlastung erhalten sie größtenteils unabhängig von ihrem aktuellen Verbrauch. Sie richtet sich – außer bei drastischen Einsparungen – ausschließlich nach dem auf Basis vergangener Abschläge geschätzten Normalverbrauch und den aktuellen Gaspreisen.

Nur für den Fall, dass die Jahresabrechnung im Saldo negativ wäre, würde der Gaspreis effektiv verändert. Denn die Rückzahlung in der Jahresabrechnung soll nicht größer sein, als die Summe der gezahlten Abschläge, also das Saldo bestenfalls Null betragen. Um dies zu erreichen, muss effektiv ab diesem Punkt der Gaspreis auf Null gesenkt werden, indem die staatliche Unterstützung mit den Einsparungen verrechnet wird: Wer einspart, bekäme also um denselben Betrag geringere staatliche Pauschalzahlungen. Einsparen lohnt sich finanziell nur bis zu diesem Punkt, der allerdings für viele ohnehin schwierig zu erreichen sein dürfte.

Ob die Vorschläge der ExpertInnen-Kommission Gas und Wärme nun öffentlich als Gaspreisdeckel, -bremse oder Kostenbremse bezeichnet werden, spielt für die tatsächliche Ausgestaltung zwar keine Rolle, aber womöglich für die Wahrnehmung der Verbraucherinnen und Verbraucher. Deren Wahrnehmung, ob sich Gassparen fürs Portemonnaie lohnt, ist wiederum wichtig dafür, wie sie sich verhalten und ob sie tatsächlich sparen [3] [4] [5] [6]. Daher möchten wir mit diesem Fact Sheet und einer simplen Grafik zeigen, weshalb die Gaskostenbremse eigentlich Pauschalzahlungen gleicht, wie sie sich von einer direkten Preissubvention unterscheidet und was das für den monetären Sparanreiz bedeutet. Das Fact Sheet basiert auf dem Abschlussbericht der ExpertInnen-Kommission und den in Bundestag und Bundesrat verabschiedeten Gesetzen [7] [8]. Eine ältere Version des Fact Sheets, die sich ausschließlich auf den Zwischenbericht der ExpertInnen-Kommission bezog, finden Sie hier, sowie hier eine Version, die sich ausschließlich auf den Abschlussbericht der ExpertInnen-Kommission bezog.

Dieses Fact Sheet kann hier als pdf heruntergeladen werden.

Übersicht

Die Entlastungsmaßnahmen für Haushalte
Grafiken zur Erläuterung der Wirkung und Vergleich mit Preisbremse
Fazit
Literatur

Die Entlastungsmaßnahmen für Haushalte

Dieses Fact Sheet betrachtet zwei grundlegende Entlastungsmaßnahmen für gasverbrauchende Haushalte; nicht die weiteren Notfallhilfen wie zum Beispiel Wohngeld und Hilfsfonds für Mieterinnen und Mieter oder Gasspar-Prämien für Verbraucherinnen und Verbraucher, die sonst nicht von Einsparungen profitieren.
Beide Maßnahmen bezuschussen Verbraucherinnen und Verbraucher über geringere Abschläge und entsprechende Gutschriften zur Jahresabrechnung.
Die Dezember-Maßnahme lässt Gaspreise pro Kilowattstunde komplett unangetastet, die Maßnahme ab März größtenteils.
Der Wert einer gesparten Kilowattstunde für Haushalte bleibt bis zu einem Saldo von Null in der Jahresabrechnung genauso, wie ohne Unterstützung; nur das Gesamtbudget wird bezuschusst.
Die Höhe der Zuschüsse ist in beiden Maßnahmen größtenteils unabhängig vom aktuellen Verbrauch, sondern an vergangenen Abschlägen zur Schätzung des Normalverbrauchs sowie den aktuellen Arbeitspreisen orientiert. Der Arbeitspreis ist der Preis pro verbrauchter Kilowattstunde Gas. Der andere Teil der Gasrechnung, der Grundpreis, wird für verbrauchsunabhängige Leistungen wie Zählerablesung oder Abrechnung gezahlt und ist für die staatliche Unterstützung mit Ausnahme der Dezemberzahlung irrelevant.
Die Unabhängigkeit der Höhe der Unterstützung vom aktuellen Verbrauch ist ein zentraler Unterschied zu einer direkten Subvention des Gaspreises.
Warum an vergangenen Abschlägen orientiert?
- Weil das ein Indiz für Normalverbrauch ist; wer normalerweise mehr verbraucht, wäre durch höhere Preise stärker belastet und soll absolut stärker entlastet werden.
Warum an aktuellen Arbeitspreisen orientiert?
- Risiko für eine Änderung der Preise soll vom Staat übernommen werden; Entlastung für Verbraucherinnen und Verbraucher soll für 80 Prozent des Normalverbrauchs verlässlich sein. Daher wird immer die Differenz des Arbeitspreises zu den 12 Cent als Maßstab genommen und nicht einfach ein fixer Betrag ausgezahlt.
Die Summe der staatlichen Zuschüsse ist bei beiden Maßnahmen ab einem solidaritätszuschlagspflichtigen Jahreseinkommen als geldwerter Vorteil in der Einkommenssteuererklärung anzugeben. Einkommensstarke profitieren pro Euro Zuschuss weniger.
In beiden Fällen gilt für Mieterinnen und Mieter in zentral beheizten Häusern: Sie sollen die Zuschüsse von ihren Vermieterinnen und Vermietern umgelegt bekommen, entsprechend des Schlüssels, mit dem bisher die Gaskosten auf Wohnungen verteilt worden sind. Effekte sind für sie daher die gleichen.

Erste, kurzfristig Maßnahme: Übernahme des Dezemberabschlags

Staat bezuschusst Versorgungsunternehmen einmalig für Dezember.
Höhe des Zuschusses: im Dezember aktueller Gas-Arbeitspreis mal Normalverbrauch plus ein Zwölftel des Jahres-Grundpreises stand September 2022
Normalverbrauch: der monatliche Durchschnittsverbrauch, der rechnerisch dem Abschlag von September 2022 (zu damaligen Preisen) zu Grunde liegt. Dafür zieht man vom Abschlag seinen Grundpreis ab und teilt den restlichen Betrag durch den Preis pro Kilowattstunde.
Verbraucherinnen und Verbraucher bekommen den Anteil des Dezemberabschlags in Höhe des Zuschusses bezahlt. Wenn möglich wird der Zuschuss zunächst weitergegeben, indem Abschläge im Dezember entfallen. Differenzen zwischen Abschlägen und berechneter Zuschusshöhe müssen dann über die Jahresabrechnung ausgeglichen werden.
Verbrauch im Dezember kostet dennoch vertraglichen Preis pro Kilowattstunde.
In der Jahresabrechnung werden selbst gezahlte Abschläge wie jedes Jahr mit dem Verbrauch verrechnet, nur dass dieses Mal der staatliche Zuschuss beziehungsweise übernommene Abschlag dazu gezählt wird.

Zweite, mittelfristige Maßnahme: Kostenbremse ab März

Die grundlegende Funktionsweise ist analog zur Einmalzahlung im Dezember: Abschläge werden teilweise übernommen und gutgeschrieben, der Verbrauch wird in der Jahresabrechnung zu vertraglichen Arbeitspreisen damit verrechnet. Aber die Berechnung der Höhe des Zuschusses ist komplizierter:
Haushalte sollen Zuschüsse in der Höhe erhalten, dass, wenn sie 80 Prozent ihres Normalverbrauchs verbrauchen würden, ihre Gesamtkosten (Zuschüsse minus Zahlungen für Gasverbrauch) genauso hoch bleiben, als ob der Arbeitspreis pro Kilowattstunde für diese 80 Prozent 12 Cent wäre. Der Grundpreis wird im Gegensatz zur Dezemberhilfe nicht mit bezuschusst.
Die dazugehörige Rechnung: Zuschusshöhe ist gleich Normalverbrauch multipliziert mit 0,8 multipliziert mit der Differenz aus aktuellem vertraglichen Arbeitspreis und einem Preis von 12 Cent pro Kilowattstunde.
Verbraucherinnen und Verbraucher mit weniger als 12 Cent pro Kilowattstunde vertraglichem Arbeitspreis erhalten keine Unterstützung.
Das Saldo der Jahresabrechnung darf dabei bestenfalls auf Null fallen, jedoch nicht negativ werden. Wer so wenig verbraucht, dass es negativ wäre, bei dem werden effektiv die staatlichen Zuschüsse mit dem über diesen Punkt hinaus eingesparten Gas verrechnet. Mehr Einsparungen bringen in diesem Bereich nichts, der effektive Gaspreis wäre Null.

Grafiken zur Erläuterung der Wirkung und Vergleich mit Preisbremse

Diese Grafiken dienen der Erläuterung der zweiten Maßnahme ab März.
Das von der Gaskommission vorgeschlagene Modell wird im Folgenden als Kostenbremse bezeichnet, die direkte Subvention des Gaspreises als Preisbremse. Eine direkte Subvention des Preises bedeutet, dass für einen Verbrauch von 80 Prozent und weniger ein geringerer Arbeitspreis von 12 Cent pro Kilowattstunde zu zahlen ist.
Grafiken zeigen die Jahresabrechnung eines Haushalts in Abhängigkeit vom Verbrauch jeweils ohne staatliche Unterstützung, mit Preisbremse oder mit Kostenbremse. Negative Jahresabrechnung bedeutet, dass mehr Geld vom Versorger ausgezahlt wurde (nach Jahresabrechnung) als über Abschläge im Jahresverlauf bezahlt wurde. Allerdings soll eine negative Jahresabrechnung nicht möglich sein, daher laufen unsere Graphen ab einem Wert von Null waagerecht.
Annahmen für die Grafiken, sofern nicht anders angegeben: aktueller Arbeitspreis 20 Cent pro Kilowattstunde, Normalverbrauch 10.000 Kilowattstunden pro Jahr, Preisbremse bei 12 Cent pro Kilowattstunde.
Die Grafiken sind simplifiziert, unterscheiden nicht zwischen Monaten und tun so, als gelte die Maßnahme von Beginn des Jahres an. Die Grafiken dienen allein der Illustration der Effekte, nicht um reale Ersparnisse zu kalkulieren oder dergleichen. Es fehlt zum Beispiel der Grundpreis, der als fixer Betrag die jeweiligen Graphen höher schieben würde. Damit würde auch der Punkt, ab dem ein Saldo von Null in der Jahresabrechnung erreicht wird, weiter nach rechts geschoben. Es wird also noch unwahrscheinlicher, dass Haushalte den Punkt erreichen, ab dem Gas effektiv Null Euro kostet.
Grafik 1 erklärt den Unterschied zur Preissubvention; Grafik 2 zeigt den Einfluss der Höhe des anhand des Abschlags September 2022 geschätzten Normalverbrauchs; Grafik 3 die Auswirkung des aktuellen vertraglichen Arbeitspreises.

Unterschied zu direkter Subvention des Preises

Höhe der Graphen zeigt den absoluten Betrag der Jahresabrechnung.
Die blaue durchgezogene Linie zeigt die jährlichen Kosten ohne staatliche Unterstützung. Am linken Rand werden die Kosten angegeben, wenn kein Gas eingespart wird. Wird gar kein Gas verbraucht, sinken die Kosten am rechten Rand auf null.
Die Steigung der Graphen zeigt, wie stark die Kosten pro Einsparung fallen. Je höher die Einsparungen, desto steiler die Steigung. Gleiche Steigung bedeutet gleicher monetärer Sparanreiz.
Bei Einsparungen von we
\n?niger als 20 Prozent sind beide Bremsen identisch und in der Steigung identisch zur Situation ohne Unterstützung.
Für Einsparungen von mehr als 20 Prozent sind sie verschieden: Die Steigung bei der Preisbremse (lila gepunktete Linie) ist geringer als bei der Kostenbremse (grün gestrichelte Linie), der Sparanreiz also auch. Bei der Kostenbremse bleibt der Sparanreiz bis zum Saldo von Null in der Jahresabrechnung genauso wie ohne Unterstützung.
Die Kostenbremse bezuschusst bis zum Saldo von Null in der Jahresabrechnung unabhängig vom Verbrauch. Die Kostenbremse ist bis zu diesem Punkt für das Budget äquivalent dazu, dass der Staat das Geld den betroffenen Haushalten direkt überwiesen hätte. Sie erhöht einfach das Gesamtbudget.

Bedeutung des angenommenen Normalverbrauchs

Die Grafik zeigt, inwiefern die Höhe der Unterstützung und die Kosten der Jahresabrechnung vom berechneten Normalverbrauch abhängt. Annahme: Ein gleicher Haushalt, mit gleichem tatsächlichem Normalverbrauch, hat aber im September 2022 einen geringeren Abschlag gezahlt, aus dem sich rechnerisch ein halb so großer Normalverbrauch ergibt. Der Normalverbrauch wurde also um die Hälfte zu gering geschätzt.
Die Preisbremse bei geringerem Abschlag wird hier nicht dargestellt, um die Grafik übersichtlicher zu machen. Ihr Graph würde bei Einsparungen von 60 Prozent abknicken und bei über 60 Prozent Einsparungen identisch mit der hier dargestellten Preisbremse verlaufen.
Hinzu kommt die strichpunktierte orangene Linie, die verdeutlicht, wie eine zu niedrige Abschlagszahlung auf die Kostenbremse wirkt: Der Staat nimmt in diesem Beispiel fälschlicherweise an, dass der Normalverbrauch bei 50 Prozent des tatsächlichen Normalverbrauchs liegt und setzt bei 40 Prozent (also 80 Prozent von 50 Prozent) mit der Preisbremse an. Dementsprechend würde sie erst ab 60 Prozent Einsparungen den geringeren Arbeitspreis garantieren.
Zudem zahlt der Staat nur halb so viel für die Kostenbremse. Der Haushalt steht in der Jahresabrechnung also deutlich schlechter dar, erhält nur die Hälfte des Zuschusses.
Umgekehrt führt ein zu hoher Abschlag zu einer Überschätzung des Normalverbrauchs und mehr Entlastung als nötig, um die Unterstützung für 80 Prozent des Verbrauchs zu erreichen.
Haushalte stehen generell umso besser dar, je stärker ihr Normalverbrauch wegen des Septemberabschlages geschätzt wird. Wer hohe Abschläge hatte, profitiert.

Bedeutung des aktuellen vertraglichen Arbeitspreises

Grafik 3 zeigt den Einfluss der aktuellen vertraglichen Arbeitspreise.
Wenn Gas-Arbeitspreise höher sind, dann rotieren die Graphen (grüne und pinke Linie) mit Kostenbremse um den Punkt, der sich aus einem Preis von 12 Cent pro Kilowattstunde und einem Verbrauch von 80 Prozent des Normalverbrauchs ergibt. Die Graphen der Kosten- und Preisbremse gehen immer durch diesen Punkt. Das bedeutet, dass Haushalte unabhängig vom Arbeitspreis 80 Prozent ihres Normalverbrauchs zu Kosten von 12 Cent konsumieren können, aber für andere Verbräuche variieren die Kosten abhängig vom Arbeitspreis für Gas.
Höhere Preise erhöhen die Steigung, außer für den Graphen mit Preisbremse für Einsparungen von mehr als 20 Prozent. Der Unterschied von Preisbremse zu Kostenbremse wird also stärker.
Höhere aktuelle Arbeitspreise erhöhen den Abstand zwischen dem Graphen ohne Unterstützung und dem mit Kostenbremse, erhöhen also den staatlichen Zuschuss.
Wer mehr als 20 Prozent einspart, profitiert mit Kostenbremse sogar von höheren Preisen. Der Graph fällt bei Einsparungen von mehr als 20 Prozent schließlich steiler ab.

Fazit

Die Gaskommission hat strenggenommen eine Kostenbremse vorgeschlagen, nicht eine Preisbremse, denn Preise werden nicht direkt subventioniert. Erst ab einem Saldo von Null in der Jahresabrechnung werden effektiv die Gaspreise verändert, nämlich ebenfalls auf Null gesetzt.
Die Höhe der Kostenbremse orientiert sich bis zu einem Saldo von Null in der Jahresabrechnung ausschließlich am aus den vergangenen Abschlägen geschätzten Normalverbrauch und den aktuellen Arbeitspreisen. Sie wird bis zu diesem Punkt unabhängig vom aktuellen Verbrauch vollständig ausgezahlt.
Die Gaspreise bleiben bis zu einem Saldo von Null in der Jahresabrechnung genauso hoch und Verbraucherinnen und Verbraucher profitieren genauso stark vom Sparen, wie wenn es keine staatliche Unterstützung gäbe. Der monetäre Sparanreiz bleibt bis dahin komplett erhalten.
Verbraucherinnen und Verbraucher mit Kostenbremse profitieren von höheren vergangenen Abschlägen (ein höherer geschätzter Normalverbrauch). Sie profitieren sogar von höheren vertraglichen Arbeitspreisen, wenn sie mehr als 20 Prozent einsparen.

Literatur

[1] ExpertInnen-Kommission Gas und Wärme (10.10.2022): Sicher durch den Winter. Zwischenbericht.

[2] ExpertInnen-Kommission Gas und Wärme (31.10.2022): Sicher durch den Winter. Abschlussbericht.

[3] Ito K (2014): Do Consumers Respond to Marginal or Average Price? Evidence from Nonlinear Electricity Pricing. American Economic Review. DOI: 10.1257/aer.104.2.537.

[4] Labanderia X et al. (2017): A meta-analysis of the price elasticity of energy demand. Energy Policy. DOI: 10.1016/j.enpol.2017.01.002.

[5] Auffhammer M et al. (2018): Natural Gas Price Elasticities and Optimal Cost Recovery Under Consumer Heterogeneity: Evidence from 300 million natural gas bills. Working Paper. DOI: 10.3386/w24295.

[6] Alberini A et al. (2020): Responsiveness to energy price changes when salience is high: Residential natural gas demand in Ukraine. Energy Policy. DOI: 10.1016/j.enpol.2020.111534.

[7] Bundesministerium der Justiz (15.11.2022): Gesetz über eine Soforthilfe für Letztverbraucher von leitungsgebundenem Erdgas und Kunden von Wärme (Erdgas-Wärme-Soforthilfegesetz – EWSG). Gesetz.

[8] Bundesrat (16.12.2022) Gesetz zur Einführung von Preisbremsen für leitungsgebundenes Erdgas und Wärme und zur Änderung weiterer Vorschriften. Gesetz.

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