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13.04.2021

Nationale Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik im Bundeskabinett

Anlass

Das Kabinett der Bundesregierung hat heute die Gesetzentwürfe zur nationalen Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU beschlossen (siehe Primärquellen). Demnach soll ab 2023 gut eine Milliarde Euro pro Jahr, 25 Prozent der Direktzahlungen an die Landwirtschaft, an Umweltschutzleistungen (Eco-Schemes) gekoppelt werden. Ab kommenden Jahr soll darüber hinaus ein stetig steigender Teil der Landwirtschafts-Förderung zum Beispiel für die Unterstützung von Ökoloandbau oder Tierwohl eingesetzt werden. Die Gesetzentwürfe müssen nun durch Bundestag und Bundesrat und sollen bis Ende Juni beschlossen werden, wobei die ausstehenden Ergebnisse des Trilogs auf EU-Ebene noch einfließen müssen.

Bis zuletzt war auch auf nationaler Ebene neben anderen Punkten die Höhe der sogenannten Öko-Regelungen (Eco-Schemes) heftig umstritten. Lange konnten sich dabei das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) nicht auf eine gemeinsame Linie einigen. Auch die Agrarministerinnen und Agrarminister der Bundesländer brauchten mehrere zähe Verhandlungsrunden, um einen Kompromiss zu finden. Nun einigten sich die Ressorts auf eine Höhe von 25 Prozent der Direktzahlungen, die nur dann ausgezahlt werden, wenn die Landwirtinnen und Landwirte bestimmte umwelt- und klimaschonende Landwirtschaftsmaßnahmen umsetzen. Dies ist eine Abkehr von den lange Jahre ausschließlich pro Fläche geleisteten Direktzahlungen, egal wie auf diesen gewirtschaftet wurde. Künftig stünden so gut eine Milliarde Euro pro Jahr für diese Öko-Regelungen zur Verfügung.

Eine finale Einigung auf EU-Ebene steht noch aus und soll demnächst im Rahmen eines Super-Trilogs zwischen EU-Parlament, EU-Rat und EU-Kommission gefunden werden. Erst dann wird endgültig klar sein, welche Vorgaben die EU ihren Mitgliedsstaaten für die GAP bis 2027 machen wird. Dies wird die Entwicklung der europäischen Landwirtschaft bis dahin entscheidend prägen, geht es dabei doch um die Auszahlung von 58 Milliarden Euro pro Jahr. In Deutschland musste die nationale Umsetzung nun trotz der ausstehenden Einigung auf EU-Ebene auf den gesetzgeberischen Weg gebracht werden, denn die Zeit drängt: Im Herbst stehen Bundestagswahlen an. Sollten die Gesetze nicht mehr vor Ende der Legislaturperiode beschlossen werden, müssten sie nach der Wahl von der neuen Regierung neu eingebracht werden. Die zeitlichen Vorgaben der EU wären dann nicht mehr einzuhalten.

Das Science Media Center hat im Vorfeld der abschließenden Verhandlungen ein Press Briefing mit drei Experten abgehalten [I], auf das wir Sie in diesem Zusammenhang gerne noch einmal hinweisen möchten.

Übersicht

     

  • Dr. Norbert Röder, Sprecher des Arbeitsbereichs Landnutzung & Ressourcenschutz, Johann Heinrich von Thünen-Institut, Bundesforschungsinstitut für Ländliche Räume, Wald und Fischerei, Braunschweig
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  • Prof. Dr. Sebastian Lakner, Professor für Agrarökonomie, Agrar- und Umweltwissenschaftliche Fakultät, Universität Rostock
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  • Prof. Dr. Alfons Balmann, Direktor des IAMO und Leiter der Abteilung Strukturwandel, Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien (IAMO), Halle (Saale)
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  • Prof. Dr. Peter H. Feindt, Leiter des Fachgebiets Agrar- und Ernährungspolitik, Humboldt-Universität zu Berlin
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  • Dr. Guy Pe'er, Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Arbeitsgruppe Ökosystemleistungen, Deutsches Zentrum für integrative Biodiversitätsforschung (iDiv) Halle-Jena-Leipzig, und Department für Ökosystemleistungen, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ), Leipzig
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Statements

Dr. Norbert Röder

Sprecher des Arbeitsbereichs Landnutzung & Ressourcenschutz, Johann Heinrich von Thünen-Institut, Bundesforschungsinstitut für Ländliche Räume, Wald und Fischerei, Braunschweig

„Mit den vorliegenden Gesetzentwürfen ist eine deutlich stärkere Fokussierung der Agrarförderpolitik auf Aspekte einer umweltverträglichen Landwirtschaft durchaus wahrscheinlich. Allerdings ist es für eine abschließende Beurteilung zu früh. An vielen Stellen sind die Entwürfe sehr unbestimmt. Sehr vieles soll später auf dem Verordnungsweg geklärt werden. Dies ist unvermeidlich, da im Augenblick das zugrunde liegende EU-Recht nicht vorliegt. Selbst wenn der Entwurf in Hinblick auf die Aspekte einer umweltverträglichen Landwirtschaft ambitioniert umgesetzt wird, wird er nicht alle Probleme in Hinblick auf eine nachhaltigere Landwirtschaft in Deutschland lösen.Ursache hierfür ist, dass die Bedarfe in den Bereichen Klimaschutz und -anpassung, Nährstoffmanagement, Erhalt der Biodiversität und Steigerung des Tierwohl deutlich die vorhandenen Mittel übersteigen.“

„Begrüßenswert ist, dass die Ökoregelungen sich sehr stark an einer Herausforderung ausrichten, nämlich dem Schutz der Biodiversität. Dies war beim Vorläuferinstrument, dem Greening, nicht der Fall. Hier sollten mit einem Instrument verschiedenste Ziele adressiert werden, die miteinander im Konflikt stehen. Dies führte dazu, dass sich in der politischen Diskussion jede Interessenvertretung die Ziele herausgesucht hat, wo die Entwicklung der einschlägigen Indikatoren am besten zur eigenen Agenda gepasst haben. Der Vorschlag zu den Ökoregelungen umfasst ein relativ breites Angebot von Maßnahmen. Dieses reicht von relativ einfachen Maßnahmen, die eine Veränderung auf einer großen Fläche bewirken können, wie der Förderung der Kulturartendiversität im Ackerbau, bis zu anspruchsvollen Maßnahmen, wie der Förderung des artenreichen Grünlandes. Diese Breite ist zu begrüßen, da sie vielen Landwirten eine Teilnahme ermöglichen wird und es in vielen Regionen Deutschlands zu einer nennenswerten Änderung der landwirtschaftlichen Landnutzung kommen wird. Allerdings zeigen erste Berechnungen, dass wenn man die gegenwärtigen Fördersätze in der zweiten Säule für vergleichbare Maßnahmen unterstellt, das für die Ökoregelungen vorgesehene Budget von gut einer Milliarde Euro nicht ausreichen wird. Es wird also darauf ankommen, die Prämien für die einzelnen Maßnahmen in den Ökoregelungen so auszugestalten, dass die Landwirte freiwillig in nennenswertem Umfang auch hochwertige Maßnahmen umsetzen.“

„Die Ökoregelungen und die Umschichtung in die zweite Säule werden dazu führen, dass auf Ebene der Länder deutlich mehr Mittel für die Umsetzung von maßgeschneiderten Maßnahmen insbesondere zur Lösung von Problemen im Agrarumweltbereich zur Verfügung stehen. Allerdings muss auf Seiten der Länder der politische Wille vorhanden sein, diese Spielräume zu nutzen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Abwicklung von spezifischen Programmen nur gelingen kann, wenn entsprechende Kapazitäten in den Verwaltungen zur Verfügung stehen. Die jetzigen Kapazitäten der Verwaltung werden in vielen Bundesländern ein begrenzender Faktor für die Umsetzung von ambitionierten Maßnahmen sein.“

„Ein entscheidender Aspekt für eine erfolgreiche Reform ist, dass das die Ökoregelungen der ersten Säule und die einschlägigen spezifischen Förderinstrumente der zweiten Säule (zum Beispiel Agrarumweltmaßnahmen, Beratung und so weiter) gut zueinander passen. Dies erfordert eine Abstimmung zwischen Bund und Ländern in einem in diesem Bereich bisher nicht gekannten Ausmaß in einem sehr kurzen Zeitfenster.“

„Positiv ist ferner zu sehen, dass ein klarer Ausstiegspfad aus den pauschalen Direktzahlungen angelegt wurde. Am Ende der Förderperiode werden mehr als die Hälfte der Mittel der GAP in Deutschland für spezifische Förderinstrumente genutzt werden. Allerdings hat die ‚Karotte‘ der Direktzahlung viele Landwirte insbesondere in Intensivregionen dazu bewegt, die zusätzlichen Umweltauflagen einzuhalten, die mit der Gewährung der Zahlungen verbunden waren. Auflagen die in einigen Bundesländern über das Ordnungsrecht hinausgehen sind zum Beispiel das Umwandlungsverbot für Grünland oder die Erhaltung von Hecken. Fällt in Zukunft diese ‚Karotte‘ kleiner aus, besteht in diesen Regionen die Gefahr, dass sich die Umweltbelastung durch die Landwirtschaft sogar erhöht, wenn nicht ordnungsrechtlich gegengesteuert wird.“

„Die Vorschläge adressieren nur rudimentär die klimapolitischen Vorgaben aus dem Green Deal der EU. Dies ist auch gerechtfertigt, da die Entwürfe die Ausgestaltung der ersten Säule der GAP betreffen. Für die Adressierung von klimapolitischen Zielen sind in Deutschland die Instrumente der zweiten Säule und nationale Mittel wie aus dem ‚Energie- und Klimafonds‘ meist deutlich besser geeignet und effizienter. Einen nennenswerten Beitrag zum Klimaschutz kann die deutsche Landwirtschaft insbesondere dann effizient erbringen, wenn die Moorböden wieder vernässt werden oder das Management des Wirtschaftsdüngers verbessert wird. Hierzu ist die Förderung von Investitionen auf betrieblicher oder regionaler Ebene deutlich geeigneter als jährliche Zahlungen pro Fläche.“

Prof. Dr. Sebastian Lakner

Professor für Agrarökonomie, Agrar- und Umweltwissenschaftliche Fakultät, Universität Rostock

„1. Zur Gesamtbewertung der Kabinettsvorlage: Die positiven Bewertungen zu dem GAP-Beschluss sind für mich nicht nachvollziehbar. Es gibt erheblichen Reformbedarf im Umweltbereich in den Bereichen Biodiversitätsverlust, Klimawandel und Ressourcenschutz. Die Wissenschaft hat das in den letzten Jahren immer wieder dokumentiert. Es ist gut, wenn Umwelt- und Agrarministerium sich einigen, aber de facto setzt die Bundesregierung nur den Beschluss der Agrarministerkonferenz Ende März um.“

„Finanziell eröffnen die Beschlüsse bessere Möglichkeiten, aber die Kabinettsvorlage ist keine Garantie für eine effektive Agrarpolitik. Die Kabinettsvorlage setzt eigentlich die Beschlüsse der Agrarministerkonferenz Ende März um. Die entscheidenden Details stehen anderseits noch nicht fest und Umwelt- und Landwirtschaftsministerium sowie die Bundesländer müssen aus diesen Eckpunkten jetzt effektive Programme machen, die von den Landwirt*innen angenommen werden. Insofern steht der anspruchsvollste Teil der Agrarreform noch vor uns.“

„Die Beschlüsse sind kein Systemwechsel, aber es sind moderate Verbesserungen erreichbar. Im schlechtesten Fall kann diese Reform auch eine Fortsetzung der ordnungspolitischen Fehlanreize bedeuten, nur dass jetzt neue Begriffe verwendet werden. Landwirtschafts- und Umweltministerium haben es in der Hand, aus diesen Beschlüssen eine effektive und effiziente Agrarumweltpolitik zu entwickeln, die zur Verbesserung der deutschen Leistungsbilanz im Umweltbereich beiträgt.“

„2. Finanziell ermöglichen die Beschlüsse der Bundesregierung und der Agrarministerkonferenz eine ambitioniertere Ausgestaltung der GAP in Richtung mehr Umweltleistungen.“

„Erklärung: Aus umweltpolitischer Sicht gehen die Beschlüsse zumindest teilweise in die Richtung, die von Seiten der Wissenschaft gefordert wurden. Es werden nominell mehr finanzielle Mittel für die Umweltinstrumente der zweiten Säule (die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen) bereitgestellt, zunehmend von sechs Prozent 2021 aufsteigend auf 15 Prozent 2027. Auch die sogenannten Eco-Schemes (deutsch Öko-Regeln) bekommen 25 Prozent der Direktzahlungen. Die 15 Prozent Umschichtung in die zweite Säule werden allerdings erst im letzten Jahr der Förderperiode erreicht, insofern kommt diese finanzielle Trendwende sehr spät. Und es steht nur teilweise fest, für welche Maßnahmen der zweiten Säule die Umschichtungsmittel verwendet werden. Ein Teil der Mittel könnte für die Zahlungen für benachteiligte Gebiete verloren gehen, die im Grunde nur Einkommensinteressen bedienen. Eine gekoppelte Prämie für Mutterkühe (auf spezialisierten Betrieben) und für Schafe können diese Betriebe, die ökonomisch eher schlechter dastehen, stärken, allerdings fehlen für diese Zahlung Umweltkriterien. Es spielt keine Rolle, ob solche Betriebe einen hohen oder niedrigen Viehbesatz je Hektar haben.“

„Die finanziellen Festlegungen sind insgesamt keine Garantie für ein Funktionieren der Agrarpolitik. Es gibt viele Möglichkeiten, die Gelder weiterhin in ineffektive und sogar unsinnige Maßnahmen zu stecken. Bund und Länder haben es in der Hand, eine echte Reform anzustoßen, statt weiterhin Business as usual zu finanzieren.“

„3. Der Prozess der direkten Beteiligung des Bundesumweltministeriums an der Ausgestaltung der Details ist zu begrüßen und erfüllt eine Forderung von Seiten der Wissenschaft. Die Agrarpolitik ist eine interdisziplinäre Aufgabe und Umweltministerien sollten in Zukunft auch auf EU-Ebene gleichberechtigt daran mitwirken.“

„Erklärung: Die umweltpolitische Seite der Agrarpolitik ist eine integrative und interdisziplinäre Aufgabe und erfordert die Beteiligung der Umwelt- und Naturschutzbehörden in Bund und Ländern und in der EU. So ist etwa der EU-Kommissar für Umwelt, Ozeane und Fischerei, Virginijus Sinkevičius, formal nicht an der Beschlussfassung zur GAP-Reform beteiligt. Auch den Umweltausschuss im EU-Parlament hat man zwischenzeitlich vom Entscheidungsverfahren im Europaparlament ausgeschlossen. Es ist richtig, dass innerhalb der Bundesregierung das Umweltministerium beteiligt wird. Inhaltlich ist das aber keine Garantie, dass die Lösungen besser werden. Dies darf auch nicht bedeuten, dass die Anliegen von Landwirt*innen nicht mehr gehört werden, im Gegenteil: Das Ziel sollte sein, dass Umwelt- und Landwirtschaftsministerium Win-Win-Situationen für Landwirtschaft und Umwelt identifizieren, was bei Beteiligung beider Ministerien besser möglich ist.“

„4. Viele entscheidende Details zu den Maßnahmen stehen noch nicht fest, die jedoch darüber entscheiden können, ob Maßnahmen effektiv zum Umweltschutz beitragen. Wichtig ist hierbei, dass Bund und Länder die Maßnahmen kombinierbar und praxisgerecht gestalten, ansonsten werden Betriebe nicht teilnehmen oder die Maßnahmen werden wirkungslos bleiben.“

„Erklärung: Die inhaltlichen Details der Ausgestaltung der Eco-Schemes wurden nicht festgelegt. Details sind zum Beispiel die Zeitpunkte der Aussaat, die Breite von Blühstreifen, das zu wählende Saatgut, die Frage welche Kulturen in der Maßnahme ‚vielfältige Fruchtfolgen‘ enthalten sein sollen oder die Frage, ob es Anreize zur Mehrjährigkeit eines Blühstreifens oder einer Brache gibt. Diese Details sind in der Gesetzesvorlage nicht abschließend festgelegt. Des Weiteren müssen diese Details maßnahmen- und säulenübergreifend einheitlich ausgestaltet und klug gewählt werden. Bisher durfte ein Blühstreifen in der ersten Säule maximal zehn bis zwanzig Meter breit sein, ein Blühstreifen in der zweiten Säule musste jedoch mindestens sechs Meter breit sein. Solche Widersprüche führen bei Landwirt*innen zu Frustration und Ablehnung.“

„Wichtig ist weiterhin, dass die Details so ausgestaltet werden, dass die Eco-Schemes und die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen der zweiten Säule zusammenpassen und auch kombinierbar sind. Es ist gut, dass das Umweltministerium an der Ausgestaltung teilweise beteiligt ist, hier kommt es aber auch sehr auf die einzelnen Ministerien in den Bundesländern an.“

„Die weiteren Details der GAP-Reform werden in dem nationalen GAP-Strategieplan (federführend das BMEL) und in den Programmen für die Ländliche Entwicklung (zweite Säule) (federführend die Landesministerien) festgelegt. Beide Dokumente werden aktuell erst erarbeitet. Auch die EU hat im Trilog noch nicht abschließend entschieden, wie zum Beispiel welche Kriterien im Strategieplan eingehalten werden müssen. Es ist zu erwarten, dass der Trilog in Brüssel im Mai oder Juni erst entscheidet. Viele Details in der Gesetzesvorlage sind so offen gestaltet, weil es keinen abschließenden Beschluss auf EU-Ebene gibt. Insofern kann die deutsche Umsetzung der GAP-Reform noch überhaupt nicht beurteilt werden.“

„5. Die Prämienhöhe für die neuen Eco-Schemes stehen nicht fest, sind aber das entscheidende Kriterium für die Teilnahme von Landwirt*innen an Eco-Schemes und an den (effektiveren) Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen. Die Prämien für Umweltmaßnahmen in beiden Säulen entscheiden darüber, ob effektive Maßnahmen von den Betrieben gewählt werden oder ob weiterhin Steuergeld für weitgehend wirkungslose Maßnahmen ausgegeben wird.“

„Erklärung: Die Prämien senden (bei freiwilliger Teilnahme) die entscheidenden ökonomischen Anreize für oder gegen eine solche Programmteilnahme. Praktische Landwirte entscheiden über eine Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen, indem sie die Prämienhöhe und den möglichen administrativen Aufwand prüfen. Wenn Maßnahmen sich ökonomisch nicht lohnen oder zu kompliziert sind, führt dies zu einer geringen Teilnahme.“

„Gerade die Prämienhöhe bei den Eco-Schemes könnte sehr hoch ausfallen, was dazu führt, dass die wichtigen Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen der zweiten Säule eine geringere Teilnahme erfahren, weil dann die Betriebe nur an den Eco-Schemes der ersten Säule, aber nicht an den Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule teilnehmen. Daher sollte die Methode der Prämienkalkulation säulenübergreifend gleich angewandt werden. Auch dieser Fehler der alten GAP-Förderperiode könnte jetzt korrigiert werden, aber auch dies lässt sich aus der Kabinettsvorlage bisher nicht absehen. Gerade die komplizierteren Maßnahmen der zweiten Säule könnten mit einem Gewinnaufschlag versehen werden, um eine Teilnahme attraktiv zu gestalten. Die Kabinettsvorlage macht zu diesem wichtigen Detail keine Vorgabe.“

Prof. Dr. Alfons Balmann

Direktor des IAMO und Leiter der Abteilung Strukturwandel, Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien (IAMO), Halle (Saale)

„Der Kabinettsbeschluss greift ansatzweise einige Empfehlungen des Wissenschaftlichen Beirates für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz (WBAE) zur Umsetzung der GAP auf [1][2]. Dies betrifft zum einen die grundsätzliche Reduktion der Einkommensstützungen zugunsten einer Stärkung der zweiten Säule und der Öko-Regelungen. Gleiches betrifft die Idee eines zeitlichen Abschmelzens der Flächenprämien, was sich ansatzweise in der schrittweise steigenden Umschichtung zugunsten der zweiten Säule widerspiegelt. Auch wenn der Anstieg der Umschichtung deutlicher hätte ausfallen können und eine schrittweise weitere Anhebung der Mittel für Öko-Regelungen konsequent gewesen wäre, wird mit diesem Abschmelzen der Sorge von Landwirtschaft und WBAE Rechnung getragen, dass eine hohe Abhängigkeit der Landwirtschaft von den Direktzahlungen besteht und sich die Betriebe etwa aufgrund bestehender Pachtverträge nicht von heute auf morgen an drastisch reduzierte Direktzahlungen anpassen können.“

„Problembereich Umverteilungseinkommensstützung: Aus agrarstruktureller Sicht wird der grundsätzlich schlüssige Ansatz zum Abbau der Flächenprämien und der damit verbundenen Abhängigkeit der Landwirtschaft von diesen Zahlungen konterkariert durch die enorm hohen Mittel für die ‚Umverteilungseinkommensstützung‘ im Umfang von zwölf Prozent der gesamten deutschen Agrarzahlungen. Demzufolge sollen landwirtschaftliche Betriebe für die ersten 40 Hektar bewirtschafteter Fläche etwa 70 Euro je Hektar und für die nächsten 20 Hektar etwa weitere 40 Euro je Hektar erhalten, also jährlich bis zu etwa 4000 Euro je Betrieb. Diese Umverteilung mag auf den ersten Blick sozial erscheinen, tatsächlich schafft sie jedoch neue Abhängigkeiten nicht nur auf betrieblicher, sondern teilweise auch regionaler Ebene und schränkt damit zugleich die Handlungsspielräume zukünftiger und überfälliger Reformen der GAP ein. Sie widerspricht damit den Empfehlungen des WBAE.“

„Auswirkungen Umverteilungseinkommensstützung Ostdeutschland gegenüber Bayern: Die problematischen Folgen der Umverteilung lassen sich anhand eines Vergleichs zwischen Ostdeutschland und Bayern verdeutlichen: Während künftig ostdeutsche Großbetriebe etwa 150 Euro je Hektar an Einkommensstützung erhalten, werden dem Großteil der Betriebe in Bayern etwa 220 Euro je Hektar gezahlt. Die bayerische Landwirtschaft wird bereits heute von Kleinst- und Nebenerwerbsbetrieben dominiert, die 62 Prozent aller landwirtschaftlichen Betriebe ausmachen, sowie vielen kleineren und mittleren Haupterwerbsbetrieben. In Bayern kommen künftig etwa 75 Prozent aller Flächen in den Genuss der Umverteilungszahlungen. Im Durchschnitt erhalten bayerische Flächen damit eine Umverteilungsprämie von 50 Euro je Hektar. Diese zusätzlichen Zahlungen schaffen nicht nur zusätzliche Anreize kleinere und unrentable Betriebe weiter zu führen – was in großbetrieblich strukturierten Regionen wie in Ostdeutschland eine gewisse Logik haben könnte, um Vielfalt zu fördern. Vielmehr beeinträchtigen sie in Regionen wie Bayern oder auch Baden-Württemberg, in denen es ohnehin nicht an wenig rentablen Kleinbetrieben mangelt, die Entwicklungsperspektiven mittelgroßer und größerer Betriebe, die dringend auf den Zugang zu Flächen angewiesen sind. Denn nur so können sie in halbwegs moderne Technik sinnvoll investieren und sich in effizienter Weise den steigenden Anforderungen des Umwelt- und Klimaschutzes stellen.“

„Umverteilungseinkommensstützung als doppelte Museumsprämie: Die vorgesehene Umverteilungseinkommensstützung, die im Gesetzentwurf ironischerweise auch noch mit dem Zusatz ‚für Nachhaltigkeit‘ versehen ist, ist letztlich in mehrfacher Hinsicht eine Museumsprämie [3].Sie konserviert nicht nur unrentable Kleinbetriebe, die bereits heute mit veralteter Technik und veralteten Produktionsmethoden wirtschaften und überwiegend von Subventionen und Steuervergünstigungen am Leben gehalten werden, sondern nimmt letztlich die potenziell entwicklungsfähigen Betriebe der Region in eine Art Geiselhaft. Zwar profitieren auch diese Betriebe von den Zahlungen für die ersten 60 Hektar, aber um für eine betriebliche Entwicklung Flächen hinzuzupachten, haben Betriebe mit über 60 Hektar auf dem Pachtmarkt einen Subventionsnachteil gegenüber benachbarten Betrieben mit unter 40 Hektar in Höhe von 70 Euro je Hektar. Die Folgen sind dann nicht nur viele museale Betriebe, sondern komplett museal festgefahrene Strukturen, die langfristig eine Alimentierung benötigen.“

„Bewertung der Einkommensstützung für Junglandwirtinnen und Junglandwirte: Verschärft werden die Wirkungen der Umverteilungseinkommensstützung durch die Einkommensstützung für Junglandwirtinnen und Junglandwirte. Diese wirkt unwesentlich anders als die Umverteilungsmaßnahmen. Der Unterschied besteht lediglich darin, dass diese Zahlungen von etwa 70 Euro je Hektar für bis zu 120 Hektar gezahlt und auf fünf Jahre befristet werden. Auch diese Zahlungen schaffen Anreize, wenig rentable Betriebe im Rahmen des Generationswechsels fortzuführen und fließen ebenfalls vor allem in Regionen, die eher kleinstrukturiert sind und in denen bereits eine hohe Flächenkonkurrenz zwischen den Betrieben besteht. Damit entstehen nicht nur betriebliche und persönliche Abhängigkeiten von Subventionen, sondern die Zahlungen beeinträchtigen ebenfalls die Entwicklungsmöglichkeiten benachbarter Betriebe und treiben Pachtpreise [4].“

„Auswirkungen der Umverteilung auf zukünftige Reformen: Man könnte die agrarstrukturellen Folgeprobleme der bayerischen Landwirtschaft als Preis dafür ansehen, dass im Gegenzug jährlich über 60 Millionen Euro zusätzlich nach Bayern fließen. Allerdings fehlen diese Mittel nicht nur etwa den ostdeutschen Bundesländern für ambitioniertere Umweltmaßnahmen, sondern es ist zu befürchten, dass bei der kommenden Reform in 2027 die bayerische and weitere von der Umverteilung profitierende Landesregierungen, wie etwa in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, versuchen werden, sich diese Bonusmittel zu sichern. Vermutlich können diese Länder dann auch gar nicht anders handeln, da erforderliche agrarstrukturelle Anpassungen unterblieben sind und die Abhängigkeit von den Zahlungen dann noch größer ist. Das ein solches Szenario recht wahrscheinlich ist, spiegelt sich darin wider, dass die Extrazahlungen von 60 Millionen Euro für Bayern letztlich eine Verdopplung der Zahlungen sind, die bereits seit der 2014er Agrarreform als Umverteilungs- und Junglandwirteprämien zusätzlich dorthin fließen [3].“

Prof. Dr. Peter H. Feindt

Leiter des Fachgebiets Agrar- und Ernährungspolitik, Humboldt-Universität zu Berlin

„Der Gesetzentwurf zur nationalen Umsetzung der GAP ermöglicht einen weiteren kleinen Schritt hin zu einer nachhaltigeren Landwirtschaft. Es ist jetzt klar, wieviel Geld zur Verfügung steht und zum Teil auch, welche Umweltmaßnahmen entlohnt werden sollen. Offen bleibt, wieviel Geld es für die einzelnen Maßnahmen geben wird. Daher ist auch noch nicht klar, was sich letztlich auf Acker und Wiese verändern wird. Sehr zu begrüßen ist, dass die Wirkung der Umweltmaßnahmen bereits ab 2024 bewertet und gegebenenfalls nachgesteuert werden soll.“

„Positiv an den Gesetzentwürfen ist die Richtung: Mehr Agrarzahlungen werden an Umweltleistungen geknüpft. Es werden aber weiterhin jährlich Milliarden von Euro mit der Gießkanne über die Fläche verteilt. Um die Ziele des Green Deal zu erreichen, wäre eine noch gezieltere Ausrichtung der Mittel auf den Klimaschutz notwendig – aber die jetzigen Beschlüsse sind stärker an den Zielen des Green Deal ausgerichtet, als ich noch vor kurzem erwartet hätte, und das ist wichtig, um die Agrarsysteme langfristig zu stabilisieren.“

Dr. Guy Pe'er

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Arbeitsgruppe Ökosystemleistungen, Deutsches Zentrum für integrative Biodiversitätsforschung (iDiv) Halle-Jena-Leipzig, und Department für Ökosystemleistungen, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ), Leipzig

„1. Allgemeine Bewertung: Der Umsetzungsvorschlag des Bundeslandwirtschaftsministeriums (BMEL) ist positiver als ich es erwartet habe. Er bietet gewisse Verbesserungspotenziale im Vergleich zur aktuellen Agrarpolitik, steht aber gleichzeitig in keinem Verhältnis zum Ausmaß der notwendigen Veränderung.“

„Die Gesetzentwürfe der Bundesregierung sind nicht hinreichend, um die gesetzten Biodiversitäts-, Klima-, Bodenschutz- und Nachhaltigkeitsziele in der Landwirtschaft zu erreichen.“

„Ausgangspunkt der Bewertung ist aus Umweltsicht der massive Rückgang der Artenvielfalt (Insektensterben, verschwindende Bestäuber etc.), die Probleme durch die Bodenerosion oder extreme Wetterbedingungen (Hitze, Kälte, Dürre, Starkregenereignisse), die die Landwirte und ihre Produktion treffen. Das Ausmaß der ökologischen Krise erfordert einen grundlegenden Wandel einer Politik, die weiterhin eine nicht nachhaltige Landwirtschaft unterstützt.“

„Die fehlende Ambition in den Gesetzesvorschlägen wird anhand von drei Schlüsselelementen der sogenannten Grünen Architektur deutlich: Konditionalität, Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) und Öko-Regelungen (Eco-Schemes).“

„2. Konditionalität: Ein grundlegender Ansatzpunkt für die Grüne Architektur der GAP ist die Beendigung der Unterstützung für nicht nachhaltige Praktiken. Dies könnte über grundlegende Anforderungen der Konditionalität umgesetzt werden, und hier haben das EU-Parlament und der EU-Ministerrat (unter der deutschen Präsidentschaft) den größten Druck ausgeübt, um den Vorschlag der EU-Kommission zu verwässern. Der Gesetzentwurf des BMEL, der zeitlich vor dem Abschluss des Trilogs (wahrscheinlich im Mai 2021) veröffentlicht wurde, zeichnet ein beunruhigendes Bild.“

„Die Details: Über die Kriterien des ‚guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ)‘ werden ordnungsrechtliche Bestimmungen an den Erhalt der Direktzahlungen gekoppelt, wie es vorher bei Cross Compliance der Fall war.“

„GLÖZ 9 soll nicht-produktive Flächen und Landschaftselemente schützen, die nicht nur das zentrale Element für den Schutz der Biodiversität sind, sondern aus landwirtschaftlicher Sicht auch als Versicherung für die weitere Produktion dienen. Doch GLÖZ 9 fordert nur 3 Prozent Fläche (also nicht 5 Prozent, die die Wissenschaft als absolutes Minimum definiert, das in vielen Regionen bereits weit unter dem bestehenden Niveau liegt). Seit der Abschaffung der verpflichtenden 10-prozentigen Flächenstilllegung im Jahr 2008 geht der Verlust an Lebensräumen weiter. Außerdem gilt die Maßnahme nur für Ackerland (nicht für alle landwirtschaftlichen Flächen), das heißt 40 Prozent der landwirtschaftlichen Flächen in der EU (vor allem Grünland, Dauerkulturen) werden ausgenommen, wo nicht-produktive Lebensräume ebenso kritisch sind (zum Beispiel für Bestäubung, Verhinderung von Bodenerosion, Erhaltung der Wasserqualität usw.).“

„Diese niedrigen Anforderungen der GLÖZ stehen in deutlichem Widerspruch zu den Empfehlungen aus der Wissenschaft und setzen die Verwässerung auf EU-Ebene in Deutschland fort.“

„Ein Verbot der Beseitigung bestehender Landschaftsstrukturen (mit einem spätesten Basisjahr 2020) und die Restaurierung (durch Eco-Regelungen oder AUKM) erscheint dringend geboten, gerade in Regionen mit geringer Ausstattung an Landschaftselementen.“

„GLÖZ 2 soll Feuchtgebiete und Moore schützen. Bei 95 Prozent der deutschen Moore, die entwässert werden, gibt es ein immenses Potenzial für den Klimaschutz durch Wiedervernässung (25 Prozent Treibhausgas-Emissionen bei nur 4 Prozent der Fläche). Bei einer Beibehaltung der aktuellen Bewirtschaftung von organischen Böden gehen weiterhin Emissionen von den degradierenden Böden aus. GLÖZ 2 verbietet nur die Verschlechterung der aktuellen Bedingungen, erlaubt aber nicht die Anlage von Paludikulturen (landwirtschaftliche Nutzung von nassen oder wiedervernässten Morrböden; Anm. d. Red.) oder die Wiedervernässung von organischen Böden. Solange AUKM- und Öko-Regelungen keine Budgets für die Wiedervernässung von Mooren und Feuchtgebieten bereitstellen (was aktuell nicht vorgesehen ist), ist dies ein verordnetes Scheitern bei der Erreichung der landwirtschaftlichen Klimaziele. Stattdessen sollte die GAP-Förderung für entwässerte Feuchtgebiete gestoppt werden.“

„Ich sehe hier das Risiko einer verpassten Chance, es sei denn, die Budgets werden in Zukunft auf die Moorwiedervernässung ausgerichtet.“

„GLÖZ 1/10: Der Schutz von Grünland (GLÖZ 1/10) ist aus ökologischer Sicht kritisch, da extensives Dauergrünland zentral für die Artenvielfalt und das Klima ist. Und in Deutschland drohen EU-Vertragsstrafen für Verstöße gegen die europäische Naturschutz-Richtlinie Fauna-Flora-Habitat (FFH). Aber ohne Qualitätsstandards FFH-Flächen (die sich u.a. an der Beweidungsintensität orientieren) und mit einer langen Liste von Ausnahmen, die einen Verlust von bis zu 4 Prozent (!) Grünland zulassen und ohne Budgets für die Kartierung sensitiver Grünlandflächen außerhalb von Schutzgebieten (und deren Schutz), ist diese Maßnahme unzureichend und ignoriert Empfehlungen der Wissenschaft. Deutschland läuft Gefahr, langfristig gegen EU-Recht im Bereich FFH zu verstoßen.“

„Fazit zur Konditionalität: Deutschland nutzt die Chancen der GAP-Umsetzung nicht und es droht ein erneutes Scheitern bei wichtigen Umweltherausforderungen.“

„3. Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen und Umschichtung in Säule 2: Die Umschichtung von zusätzlichen Mitteln in die 2. Säule ist aus wissenschaftlicher Sicht zu begrüßen, insbesondere wenn sie explizit auf Umwelt, ökologischen Landbau und Tierschutz ausgerichtet sind – drei Themen, die übrigens miteinander verbunden sind.“

„Wissenschaftliche Studien weisen darauf hin, dass die 2. Säule zentral für den ländlichen Raum ist und viel bessere Mechanismen zur Umsetzung von Nachhaltigkeitsaspekten bietet [5].“

„Wissenschaftler haben mehrfach vorgeschlagen, den Budgetanteil der Säule 2 und speziell in die Finanzierung der Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) auszubauen, während die Direktzahlungen schrittweise abgeschafft oder vollständig in Zahlungen für nachhaltige Landwirtschaft umgewandelt werden sollten.“

„Die schrittweise Umschichtung in die 2.Säule beginnt mit nur 8 Prozent, was gerade noch ausreicht, um die Budgetkürzungen bei der GAP 2021 bis 2027 zu kompensieren. Erst gegen Ende der Förderperiode 2027 werden 15 Prozent Umschichtung erreicht, was zu spät und zu wenig ist. Mit dieser Umsetzung bleiben große Budgetlücken in der 2. Säule bestehen, die den Ausbau der AUKM angesichts ihrer Abhängigkeit von mehrjährigen Zusagen behindern.“

„Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Bundesregierung und Länder hier einen Schritt in die richtige Richtung machen, der jedoch keine Garantie für eine effektive Umsetzung der AUKM ist. Das heißt, der zweite Schritt von ambitionierten Förderprogrammen sollte jetzt folgen.“

„4. Eco-Schemes/Öko-Regelungen: Die vorgeschlagenen Maßnahmen erscheinen zunächst besser als das bisherige Greening und sind aus Sicht der Wissenschaft zu begrüßen. Die in Artikel 20 vorgeschlagene Liste der Optionen für die Öko-Regelungen stimmt mit den Forderungen aus der Wissenschaft überein [6][7], was vor allem nicht-produktive Flächen jenseits der Konditionalität, extensives Grünland, Blühstreifen und Kulturpflanzenvielfalt angeht. Diese Maßnahmen können bei richtiger Ausgestaltung einen Beitrag für die biologische Vielfalt leisten. Die Liste ist jedoch sehr offen formuliert (‚Es werden mindestens folgende Öko-Regelungen angewendet:‘) und kann in der Umsetzung verwässert werden.“

„Außerdem gibt es keine Maßnahme zur Wiedervernässung von Feuchtgebieten (siehe oben).“

„Bedauerlich ist auch, dass das BMEL keine landschaftsorientierten Maßnahmen zur gemeinsamen Umsetzung (kooperative Umsetzung nach dem niederländischen Modell) aufgeführt hat.“

„Der Budgetvorschlag von 25 Prozent für Öko-Regeln ist eine politisch brisant, da in den Trilog-Verhandlungen bisher nicht abschließend geklärt wurde, ob 20 oder 30 Prozent bereitgestellt werden müssen. Es ist denkbar, dass diese Zahl im Gesetzgebungsverfahren nachgebessert werden muss, auch deshalb ist eine finale Bewertung nicht möglich.“

„Aus wissenschaftlicher Sicht sind 25 Prozent weder hoch noch niedrig: Es ist niedriger als das derzeitige Greening (30 Prozent der Direktzahlungen), aber da der größte Teil des Greening-Budgets für ineffektive Maßnahmen verwendet wird, kommt es vor allem auf die Effektivität der Öko-Regeln an.“

„Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Öko-Regelungen in die richtige Richtung gehen, aber die endgültige, Liste mit Maßnahmen steht noch nicht fest und die Höhe der Zahlungen fehlt noch, so dass nicht beurteilt werden kann, ob die Höhe der Zahlungen für effektive Maßnahmen richtig festgelegt wurde.“

„Insgesamt bleibe ich skeptisch, ob die Ökoregelungen wirklich einen Durchbruch bedeuten und ob sie in der Agrarpolitik zu einem ‚Game Changer‘ werden.“

Angaben zu möglichen Interessenkonflikten

Alle: Keine Angaben erhalten.

Primärquellen

Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2021): Gesetz über die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik geltende Konditionalität.

Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2021): Gesetz über die Durchführung des im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik einzuführenden Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems.

Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2021): Gesetz zur Durchführung der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik finanzierten Direktzahlungen.

Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2021): Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes.

Literaturstellen, die von den Experten zitiert wurden

[1] Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2019): Zur effektiven Gestaltung der Agrarumwelt- und Klimaschutzpolitik im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2020">. BMEL – Publikationen.

[2] Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2018): BMEL - Publikationen - Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen.

[3] Balmann A et al (2014): Mehr als nur Museumsprämien? IAMO Policy Brief 14

[4] Pitson C et al (2020): SURE-Farm Policy Brief: Politikoptionen zur Stärkung der Resilienz der Landwirtschaft angesichts demographischer Herausforderungen.

[5] Scown, M W , et al, (2020). Billions in misspent EU agricultural subsidies could support the Sustainable Development Goals. One Earth, 3(2), pp.237-250

[6] Pe’er, G et al (2020). Action needed for the EU Common Agricultural Policy to address sustainability challenges. People and Nature.

[7] Pe’er, G et al (2019). A greener path needed for the EU Common Agricultural Policy. Science, 365, 449-451.

[8] Pe’er, G et al (2017). Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment. Leipzig, November 2017, German Centre for Integrative Biodiversity Research (iDiv) Halle-Jena-Leipzig.

Literaturstellen, die vom SMC zitiert wurden

[I] Science Media Center (2021): Systemwechsel oder nicht – die neue Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU vor dem Abschluss. Gelingt der Weg in eine nachhaltige Landwirtschaft? Press Briefing. Stand: 16.03.2021.

Weitere Recherchequellen

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (13.04.2021):Umwelt und Landwirtschaft gewinnen gemeinsam. Informationspapier.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (13.04.2021):Schulze: Umweltleistungen der Landwirtschaft werden endlich stärker honoriert. Pressemitteilung.