Wie wird Windkraft-Ausbau wieder wirtschaftlich?

 

• Der Windkraft-Ausbau soll erheblich beschleunigt werden

 

• allerdings hakt es derzeit bei zentralen Punkten

 

• Forschende: Akzeptanzförderung, Unterstützung für die Verwaltung, weniger Klagen sind Aufgaben für die Politik

 

Die Beschleunigung des Windkraft-Ausbaus verzögert sich weiter. Das geht aus den Zahlen für die vierte Ausschreibungsrunde Wind an Land hervor, die die Bundesnetzagentur am 20.12.2022 veröffentlicht hat (siehe Primärquelle). Demnach gingen in der vierten Ausschreibungsrunde dieses Jahr nur 14 Angebote für insgesamt 189,45 Megawatt (MW) Windenergieleistung ein. 2022 wurden insgesamt 5158 (MW) Windenergieleistung ursprünglich ausgeschrieben, fast 1000 mehr als 2021. Einen Zuschlag konnte die Agentur jedoch nur für gut 3200 MW erteilen, geringfügig weniger als im Vorjahr. Damit setzt sich eine Entwicklung fort, die schon mit der Einführung der Ausschreibungen für Windparks begonnen hat.

Seit 2017 müssen die meisten Windparks ihre Förderung bei Auktionen, Ausschreibungen genannt, ersteigern. Dabei gewinnt derjenige, der die geringste Fördersumme pro Kilowattstunde fordert. Auf diese Weise soll die Förderung für Windkraft möglichst niedrig ausfallen. Diese Auktionen finden in Ausschreibungsrunden statt, bei denen die Bundesnetzagentur eine maximale Leistungssumme anbietet, auf die Angebote abgegeben werden können. Davon ausgenommen sind Bürgerwindparks mit sehr geringer Leistung.

In den fünf Jahren seit der Einführung wurden damit 27 Auktionen – Ausschreibungsrunden – durchgeführt. 19 davon waren „unterzeichnet“ [II], das heißt: Die Bundesnetzagentur ist die angebotene Leistungssumme nicht vollständig losgeworden. Damit ist der tatsächliche Ausbau von Windenergieanlagen selbst hinter den Plänen der Großen Koalition deutlich zurückgeblieben.

Die Ausschreibungen sind jedoch weiterhin ein zentrales Element für die Steuerung des Zubaus von Windrädern. Nach dem Willen der Ampelkoalition soll 2023 eine Summe von rund 12.800 MW Windenergieleistung Abnehmer finden, mehr als doppelt so viel wie 2022. Ab 2024 könnten dann jedes Jahr 10.000 MW ausgeschrieben werden [III]. Angesichts des historischen Auktionsergebnisse stellt sich die Frage, warum die angebotene Leistung so oft nicht losgeschlagen wurde und wie das geändert werden kann.

 

• Prof. Dr. Felix Müsgens, Inhaber des Lehrstuhls für Energiewirtschaft, Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg

 

• Prof. Dr. Uwe Leprich, Dozent für Ökonomische/Wirtschaftspolitische Nachhaltigkeitsstrategien, Hochschule für Technik und Wirtschaft des Saarlandes, Saarbrücken, und ehemaliger Abteilungsleiter für Klimaschutz und Energie des Umweltbundesamtes

 

• Moritz Vogel, Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Bereich Energie & Klimaschutz, Öko-Institut e.V.

 

Statements

Prof. Dr. Felix Müsgens

Inhaber des Lehrstuhls für Energiewirtschaft, Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg

„Das Kernproblem des Windausbaus sind heute weniger die Investitions- und Betriebskosten – die sogenannten direkten Kosten – als vielmehr die durch mangelnde Akzeptanz und Überregulierung verursachten indirekten Kosten. Eine wirtschaftliche Beteiligung der lokalen Bevölkerung würde helfen, den Ausbau zu beschleunigen, genau wie schlankere Planungs- und Genehmigungsverfahren.“

„Bei der Akzeptanz besteht die Herausforderung in der ‚NIMBY-‘ und ‚BANANA‘-Problematik – Not In My Back Yard und Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone. Diese Befürchtungen und Einstellungen werden inzwischen durch politische Entscheidungsträger auf kommunaler und Landesebene antizipiert und Genehmigungen für Windparks restriktiv gehandhabt.“

„Als Lösung kommen mehrere Ansätze infrage. Zum einen die direkte wirtschaftliche Partizipation vor Ort. Sie kann die Akzeptanz erhöhen. So findet zum Beispiel eine aktuelle Studie [1] eine höhere Akzeptanz vor Ort für konventionelle Kraftwerke als für EE-Anlagen. Unsere Erklärung: Im unmittelbaren Umfeld konventioneller Kraftwerke erhöhen sich Kaufkraft und Gewerbesteuereinnahmen. Dies erhöht die Akzeptanz.“

„Zum zweiten innovative, geoinformationsbasierte Konzepte zur Identifikation geeigneter Flächen. Als Kriterien eignen sich zum Beispiel eine geringe Sichtbarkeit der Anlagen, gutes Winddargebot, wenige Eigentümer für Flächennutzungsverträge und so weiter [2].“

„Weiter sollten Stakeholder vor Ort frühzeitig in den Planungsprozess eingebunden werden, durch Beteiligungsformate, die über das reine Informieren hinaus gehen.“

„Schließlich können neue Forschungsansätze zur Visualisierung von geplanten EE-Anlagen – wie zum Beispiel im Energy Economics (EECON) Lab an der Brandenburgischen Technischen Universität – zeigen, wie die Anlage aussieht, von wo sie zu sehen sein wird, wie eine wirtschaftliche Beteiligung umgesetzt werden kann und so weiter Das geht sowohl für Bürgerbeteiligungsformate vor Ort schon vor dem Bau, als auch für einen allgemeingültigen Erkenntnisgewinn, zum Beispiel zur Klärung von Fragen wie: ‚Gibt es eine höhere Akzeptanz für wenige große Anlagen im Vergleich zu vielen kleinen? Welche Auswirkungen haben Sichtachsen? Welche Rolle spielen Gerechtigkeitsaspekte?‘, und so weiter.“

„Bei der Überregulierung besteht die Herausforderung darin, dass bis zur Realisierung eines Windrades nach Auskunft von Industrievertretern mittlerweile bis zu acht Jahre vergehen. Hauptursachen dafür sind lange, komplexe Genehmigungsverfahren, häufige, langwierige Gerichtsverfahren und aufwendige Naturschutzprüfungen. Zum Teil tragen auch pauschale Priorisierungen für andere Nutzungsformen, zum Beispiel (Wetter-)Radar oder militärische zu dieser langen Genehmigungsdauer bei.“

„Ich sehe eine Lösung in der Vereinfachung von Planung und Genehmigung, der Neujustierung verschiedener Zielkonflikte, auch innerhalb des Naturschutzes sowie in der Einschränkung von Klagemöglichkeiten. Weiter Vorschläge finden sich zum Beispiel in [3].“

„Zur Wirtschaftlichkeit: Besonders bei derzeitigen Marktpreisen – die Preisexplosion bei konventionellen Energieträgern Kohle, Gas, Erdöl – benötigen weder Photovoltaik noch Windenergie hohe Subventionen für den weiteren Ausbau. Schon vorher war zum Beispiel Windenergie auf See an der Schwelle zur Wirtschaftlichkeit [4]. Bei einem solchen Preisniveau kann auch der Zubau von EE-Anlagen außerhalb des Ausschreibungsmechanismus attraktiv sein. Die Vermarktung eines PPAPower Purchase Agreement, oft langfristig abgeschlossener Stromkaufvereinbarung; Anm. d. Red.) auf dem Strommarkt kann also attraktiver sein als die Teilnahme an einer Ausschreibung – die Ausschreibung hätte dann höchstens noch eine ‚Versicherungsfunktion‘ bei ungünstigen Preisentwicklungen.“

„Am wichtigsten ist jedoch: Alle Akteure im Energiesystem benötigen Planungssicherheit. Hier ist die Performance der Politik schon seit Jahren schlecht, zuletzt bei der Gewinnabschöpfung.“

Auf die Frage, inwiefern es sinnvoll wäre, das Ausschreibungssystem durch ein anderes zu ersetzen:
„Alle Investitionen haben Risiken. Diese Risiken sollten von den Investoren getragen werden, da diese sich am besten damit auskennen und eigenes Geld investieren. Damit sollten sie auch die Verantwortung – Gewinne wie Verluste – tragen. Garantierte Renditen wären hiervon das Gegenteil – das wäre Planwirtschaft. Auch wären die Risiken nicht weg, sie würden stattdessen den Verbrauchern oder Steuerzahlern aufgebürdet.“

„Zweiseitige contracts for difference (Fördersystem, bei dem eine fixe Mindestvergütung zum Beispiel für Windstrom festgelegt wird. Liegt der Preis an der Strombörse drunter, erhalten Windstromerzeuger einen Förderbetrag, liegt er darüber, müssen sie den Überschuss abführen; Anm. d. Red.) würden darüber hinaus Ausschreibungen nicht ersetzen, sondern lediglich das aktuelle Marktprämienmodell. Der sogenannte strike price – ab dem der Ausgleichsmechanismus funktioniert – würde und sollte ebenfalls in wettbewerblichen Ausschreibungen ermittelt werden, wie zum Beispiel in UK der Fall. Zweiseitige contracts for difference haben darüber hinaus noch weitere Nachteile.“

„Meine Vision ist ein level playing field im Energiemarkt, bei dem die verschiedenen Erzeugungs- und Flexibilitätsoptionen miteinander im Wettbewerb stehen und sich die besten Optionen durchsetzen. Dafür müssen negative externe Effekte wie Umweltverschmutzung, Landverbrauch oder Klimaschäden korrekt adressiert sein. Hier sind in den letzten Jahren große Fortschritte erzielt worden. Der Förderbedarf erneuerbarer Energien hat sich drastisch verringert.“

Prof. Dr. Uwe Leprich

Dozent für Ökonomische/Wirtschaftspolitische Nachhaltigkeitsstrategien, Hochschule für Technik und Wirtschaft des Saarlandes, Saarbrücken, und ehemaliger Abteilungsleiter für Klimaschutz und Energie des Umweltbundesamtes

„Von Mai 2017 bis September 2022 wurden insgesamt 26 Ausschreibungsrunden für Windenergieanlagen an Land durchgeführt, von denen sage und schreibe 18 unterzeichnet waren. Insofern war lange absehbar, dass Deutschland ein tiefgreifendes Problem mit der Windenergienutzung hat.“

„Meiner Ansicht nach liegt der Hauptgrund für dieses energiepolitische Desaster in einer systematisch verbreiteten und zum Teil aktiv geschürten Grundstimmung in einflussreichen Kreisen von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, dass die Windkraftnutzung ein Projekt grüner Weltverbesserer und Umweltromantiker sei und nicht dafür tauge, eine Industriegesellschaft sicher mit Strom zu versorgen. Darauf aufbauend bekamen Bedenkenträger jeder Art und notorische Windkraftgegner immer mehr Oberwasser und fühlten sich ermutigt, gegen nahezu jede geplante Windanlage vorzugehen. Ob Natur- und Artenschutz, Denkmalschutz, Flugsicherung oder militärische Belange – alle Argumente fielen auf fruchtbaren Boden, wenn sie denn dafür verwendet werden konnten, Genehmigungsverfahren zu verzögern oder die zuständigen Behörden maximal zu verunsichern. Extrem lange Antrags- und Genehmigungsverfahren, eine regelrechte Gutachteninflation sowie notorische Klagen vor den Verwaltungsgerichten waren die Folge – mit dem Ergebnis, dass immer weniger genehmigte Projekte in die Ausschreibungen gehen konnten.“

„Da sich die geschilderte Grundstimmung in Teilen der Gesellschaft nicht von heute auf morgen ändern lässt – Gaspreiskrise hin, Klimakrise her – muss der Gesetzgeber alles dran setzen, die viel zu breiten Einfallstore für Einsprüche und Klagen gegen Windanlagen soweit wie möglich zu schließen. Dazu gehören beispielsweise klare Eingrenzungen beim Arten- und Denkmalschutz: Welche überschaubare Anzahl von Arten ist betroffen und hat daher einen Schutzvorrang, welche ausgewählten konkreten Denkmäler rechtfertigen einen Einspruch? Und weiter: Welche militärischen Zonen sind tatsächlich dauerhaft von Belang, wie lassen sich Flugsicherungszonen vernünftig eingrenzen? Man wird nicht daran vorbeikommen, diese Eingrenzungen rechtlich zu fixieren, und mit dem Bundesnaturschutzgesetz ist hier immerhin bereits ein Anfang gemacht.“

„Weitere wichtige Aspekte, die unmittelbar geändert werden müssten, sind die immer noch zu engen Liefer- und Umsetzungsfristen in den Ausschreibungsverfahren, die in keiner Weise den aktuellen Lieferschwierigkeiten Rechnung tragen, außerdem die aktuell deutlich zu niedrigen Höchstwerte, die die zum Teil dramatisch gestiegenen Beschaffungspreise überhaupt nicht abbilden, und die zeitliche Begrenzung der Dauer von Genehmigungsverfahren, die aktuell mit 23-25 Monaten die normale und vorgesehene Dauer um das Vierfache übersteigen.“

„Schließlich sollte der ausgedünnten Personaldecke der Genehmigungsbehörden dadurch begegnet werden, dass die Digitalisierung dort mit Nachdruck vorangetrieben wird und die Mitarbeiter*innen entsprechend schnell und umfassend geschult werden. Allein auf die Karte ‚Aufstockung des Personals‘ zu setzen, könnte am leergefegten Arbeitsmarkt scheitern.“

Auf die Frage, inwiefern es sinnvoll wäre, das Ausschreibungssystem durch ein anderes zu ersetzen: „Mit der im Sommer dieses Jahres eingefügten Änderung im EEG, wonach Bürgerenergiegesellschaften bei Windparks unter 18 MW nicht mehr in das Ausschreibungsverfahren müssen, ist eine notwendige Eingrenzung des Verfahrens endlich umgesetzt worden, die im Beihilferecht der EU als De-minimis-Regelung immer schon vorgesehen und in Deutschland aus unbegreiflichen Gründen nicht umgesetzt worden war.“

„Angesichts der exorbitanten Preissteigerungen an der Strombörse ist allein aus Akzeptanzgründen das Marktprämienmodell schnellstmöglich nach oben zu deckeln, das heißt, die Prämie ist symmetrisch auszugestalten (zweiseitiger Contract for Difference).“

„Insgesamt hat sich gezeigt, dass Ausschreibungsverfahren bei den Vergütungen in ähnlichen Größenordnungen landen wie die vorherige, degressiv ausgestaltete Einspeisevergütung. Gleichwohl wäre ihre Abschaffung und Ersetzung durch eine feste Einspeisevergütung heute nicht mehr sinnvoll, da sich das Verfahren seit 2017 administrativ eingespielt und die Politik beziehungsweise den Gesetzgeber von der Verantwortung entlastet hat, eine ‚angemessene‘ Vergütung administrativ festzulegen. Zudem können die seit einiger Zeit nachgefragten PPA-Verträge in das Kalkül der Ausschreibungsteilnehmer einfließen, sodass es hier in der Perspektive zu einem weiteren Abschmelzen der garantierten Vergütung kommen kann.“

Moritz Vogel

Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Bereich Energie & Klimaschutz, Öko-Institut e.V.

Auf die Frage, warum so oft zu wenige Angebote für die ausgeschriebenen Windenergie-Leistungen eingegangen sind:
„Eine Ursache sind zu geringe Genehmigungszahlen bei Windenergieprojekten. Dadurch kam es bereits in der Vergangenheit zu geringer Beteiligung an Ausschreibungen. Dies hängt etwa mit langwierigen Genehmigungsprozessen und unklaren Artenschutzregelungen zusammen.“

„Auch Unsicherheit über mögliche Kostensteigerungen von Komponenten ist heute ein Faktor, der Planende von Angeboten abhält. Es besteht das zusätzliche Risiko, dass die zukünftigen Kosten einer Anlage die in einer Ausschreibung erhaltene Förderung übersteigen.“

„Ziel sollte es sein, mehr Genehmigungen zu erreichen. Eine eindeutige Entscheidungsgrundlage beim Artenschutz ist dafür wichtig. Es muss klar sein, wann eine Anlage Tiere gefährdet und wann nicht. Behörden sollten dadurch rechtssichere Genehmigungen in kürzerer Zeit aussprechen können.“

„Um steigende Kosten zu adressieren, kann die Bundesnetzagentur die Gebotshöchstwerte der Ausschreibung anheben. So können höhere Anlagenkosten in den Geboten abgebildet werden. Die gesetzliche Grundlage dafür findet sich im EEG.“

Auf die Frage, inwiefern es sinnvoll wäre, das Ausschreibungssystem durch ein anderes zu ersetzen:
„Dass Ausschreibungen als Instrument funktionieren, zeigt sich bei einer regen Teilnahme. Dann kommt es zu niedrigen Zuschlagswerten und geringeren Kosten eines Ausbaus. Ein Wechsel des Förderinstruments würde vermutlich nicht zu einer Beschleunigung des Ausbaus führen, da die Probleme an anderer Stelle liegen.“

„Bei einer Förderung macht es jedoch Sinn, Anlageneigenschaften und Akteure zu berücksichtigen. Ausschreibungen sind nicht für alle gleich gut geeignet. So eignet sich eine Einspeisevergütung für kleine Projekte eher als die Teilnahme an einer Ausschreibung.“

Angaben zu möglichen Interessenkonflikten

Prof. Dr. Felix Müsgens: „Der Autor ist Professor für Energiewirtschaft an der BTU in Cottbus sowie Partner bei der r2b energy consulting GmbH. r2b hält 100 Prozent der solarea GmbH, auf die oben verwiesen wird.“

Alle anderen: Keine Angaben erhalten.

Primärquelle

Bundesnetzagentur (2022): Ausschreibungsrunde Windenergie an Land: Gebotstermin 1. Dezember 2022.

Literaturstellen, die von den Experten zitiert wurden

[1] Hoffmann C et al (2022): Positive and Negative Externalities from Renewable and Conventional Power Plants in the Backyard: The Value of Participation. SSRN. DOI: 10.2139/ssrn.4203184.
Hinweis der Redaktion: Es handelt sich hierbei um eine Vorabpublikation, die noch keinem Peer-Review-Verfahren unterzogen und damit noch nicht von unabhängigen Experten und Expertinnen begutachtet wurde.

[2] Solarea: Weißflächen­analysen für ganz Europa. Kommerzielle Analyse von Flächenpotenzialen für Wind- und Photovoltaik.

[3] Leopoldina et al. (2022): Wie kann der Ausbau von Photovoltaik und Windenergie beschleunigt werden? (Schriftenreihe zur wissenschaftsbasierten Politikberatung).

[4] Jansen M et al (2020): Policy choices and outcomes for offshore wind auctions globally. Energy Policy. DOI: 10.1016/j.enpol.2022.113000.

Literaturstellen, die vom SMC zitiert wurden

[I] Bundesnetzagentur (2022): Beendete Ausschreibungen. Fortlaufende Ergebnisse der Ausschreibungsrunden seit 2017.

[II] Deutsche Windguard (2022): Status des Windenergieausbaus an Land in Deutschland. Erstes Halbjahr 2022.