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06.05.2019

CO2-Steuer oder Ausweitung des Emissionshandels?

Anlass

In der Debatte um den Klimaschutz stehen sich offenbar die folgenden Positionen in der deutschen Politik gegenüber:

  • CO2 sollte teurer werden mit dem Ziel, die Emissionen zu senken,
  • weite Teile der CDU/CSU wollen dafür vorrangig über die Ausweitung des Emissionshandels auf Mobilität und Gebäude diskutieren oder anstreben,
  • viele andere Politiker zum Beispiel der SPD oder der Grünen wollen die CO2-Emissionen mit einer CO2-Steuer verteuern – wobei die Einnahmen nach dem Vorbild der Schweiz oder der Ökosteuer wieder an den Bürger zurückfließen sollen.

Wir nehmen das zum Anlass, den Stand der Forschung zu dieser Frage zu verdeutlichen.

 

Übersicht

  • Prof. Dr. Claudia Kemfert, Abteilungsleiterin der Abteilung "Energie, Verkehr und Umwelt", Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin
  • Prof. Dr. Anita Engels, Professorin für Soziologie, Universität Hamburg, stellvertretende Sprecherin des Exzellenzclusters „Klima, Klimawandel und Gesellschaft“ („Climate, Climatic Change, and Society – CLICCS“)
  • Dr. Martin Pehnt, Geschäftsführer und wissenschaftlicher Vorstand, ifeu – Institut für Energie- und Umweltforschung, Heidelberg
  • Prof. Dr. Manfred Fischedick, Vizepräsident, Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH, Wuppertal
  • Prof. Dr. Felix Müsgens, Inhaber des Lehrstuhls für Energiewirtschaft, Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg
  • Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts, Universität zu Köln
  • Prof. Dr. Christoph M. Schmidt, Präsident des RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Essen, und Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Statements

Prof. Dr. Claudia Kemfert

Abteilungsleiterin der Abteilung "Energie, Verkehr und Umwelt", Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin

„Alles spricht gegen eine Ausweitung der Bereiche Gebäude und Verkehr in den Emissionshandel, es sollte besser auf eine nationale CO2-Steuer gesetzt werden, aus folgenden Gründen:“

„Eine Ausweitung des Emissionshandels für die Bereiche Gebäude und Energie ist rechtlich sehr problematisch: Es können nur emittierende Anlagen in den Emissionshandel aufgenommen werden, somit müsste entweder das Recht angepasst werden, was aufwendig und problematisch ist, oder es müsste im ‚downstream‘ Bereich stattfinden (Autofahrer, Heizkunden), was in der Umsetzung so gut wie unmöglich ist. Im Non-ETS-Bereich (ETS = Emissions Trading System, Emissionshandel; Anm. d. Red.) gab es erst kürzlich eine Europäische Einigung auf die Ziele bis 2030, dieses Paket wieder aufzuschnüren ist ineffizient und langwierig.“

„In beiden Sektoren (Gebäude, Verkehr) gibt es sehr unterschiedliche Emissionsvermeidungskosten, im Verkehrssektor hat eine bisherige Steuer von 276 Euro/Tonne CO2 so gut wie keine Lenkungswirkung entfaltet. Eine zusätzliche Steuer von 20 Euro pro Tonne CO2 hätte keine Auswirkungen. Daher ist es sinnvoller, eine Energiesteuerreform durchzuführen, eine CO2-Steuer für Benzin und Heizstoffe von mindestens 40 Euro pro Tonne CO2 einzuführen, die sich im Zeitablauf auf bis zu 180 Euro pro Tonne CO2 erhöht, die Dieselsteuer an das Benzinpreisniveau angeglichen und eine Kerosinsteuer eingeführt wird.“

„Gleichzeitig sollte die Stromsteuer abgeschafft werden. Dies würde zu einer Entlastung der Wirtschaft und Privathaushalte führen und zugleich die richtigen Anreize für die Energiewende geben. Zudem sollte das Steueraufkommen genutzt werden, um den ÖPNV, den Schienenverkehr und die Elektromobilität zu fördern.“

Prof. Dr. Anita Engels

Professorin für Soziologie, Universität Hamburg, stellvertretende Sprecherin des Exzellenzclusters „Klima, Klimawandel und Gesellschaft“ („Climate, Climatic Change, and Society – CLICCS“)

„Die Unterschiede zwischen CO2-Steuer und Emissionshandel sind gesellschaftlich betrachtet graduell, nicht prinzipiell. Beides sind Instrumente, die CO2-intensive Aktivitäten verteuern sollen. Bei beiden hängen die tatsächlichen Effekte von der Ausgestaltung ab: Wie kommt der Preis zustande, wer soll zahlen und wofür werden die Einnahmen verwendet?“

„Um für den Klimaschutz hilfreich zu sein, muss ein verlässlicher und auf Dauer sogar ansteigender Preis erreicht werden, die Belastungen müssen sozial gerecht erfolgen, und was das Wichtigste ist: Die Einnahmen müssen so eingesetzt werden, dass für die Bevölkerung eine Vielzahl neuer Möglichkeiten geschaffen wird, sich am Klimaschutz aktiv zu beteiligen. Die Diskussion um CO2-Steuer und Emissionshandel sollte auf die zentrale Frage ausgeweitet werden: Wie können ökonomische Instrumente genutzt werden, damit eine möglichst breite Trägerschaft für die geforderten großen gesellschaftliche Veränderungen entsteht?“

„Eine klimafreundliche Mobilitätswende erfordert eine umfassende Neuausrichtung der Städte und neue Lösungen für die ländlichen Räume. Das kann nur funktionieren, wenn die Bevölkerung nicht mehr passiv auf die Akzeptanz von Maßnahmen festgelegt wird, sondern wenn sie viel stärker als bisher aktiv an diesem Umbau beteiligt werden kann. Neue Geschäftsmodelle, Konzepte lokaler Ökonomie oder auch genossenschaftliche Formen können hier entwickelt und mit Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung gefördert werden.“

Dr. Martin Pehnt

Geschäftsführer und wissenschaftlicher Vorstand, ifeu – Institut für Energie- und Umweltforschung, Heidelberg

„Das Klimagas CO2 soll ein deutliches Preisschild bekommen. Das ist gut, denn die Kosten, die durch Klimaschäden entstehen, sind gerade im Wärmemarkt, aber auch bei Treibstoffen für Flugzeuge nicht annähernd eingepreist. Marktverzerrungen sind die Folge: Öl- und Gasheizungen sind heutzutage meist noch günstiger als klimaschonende Heizungen mit erneuerbaren Energieträgern. Und das CO2-intensive Flugticket für Urlaub oder Geschäftsreise ist oft billiger als die klimafreundliche Bahnfahrkarte.“

„Für ein solches CO2-Preisschild werden derzeit vor allem zwei Ansätze diskutiert: eine Ausweitung des bereits für Kraftwerke und andere Großfeuerungen bestehenden Emissionshandels auf den Gebäude- und Verkehrsbereich und die Einführung einer nationalen CO2-Abgabe, die zum Beispiel an die Energiesteuer angekoppelt werden kann.“

„Befürworter des Emissionshandels-Ansatzes argumentieren, durch den Handel mit Verschmutzungsrechten würde CO2 dort eingespart, wo es am günstigsten sei. Ein sektoraler Emissionshandel im Wärme- und Verkehrsbereich setzt jedoch bei den falschen Akteuren an. 18 Millionen deutsche Heizkesselbesitzer oder 47 Millionen Pkw-Besitzer können nicht mit CO2-Zertifikaten handeln. Der Emissionshandel verpflichtet daher die Öl-, Gas- oder Kraftstoffhändler. ‚Upstream-Emissionshandel‘ heißt das im Wissenschafts-Slang. Diese haben aber deutlich weniger Handlungsmöglichkeiten, schließlich wollen sie Gas, Öl und Kraftstoffe verkaufen. Sie werden also vor allem Zertifikate am Markt kaufen und von den noch vorhandenen Schlupflöchern im Emissionshandel profitieren. Im besten Fall wirkt ein solcher Emissionshandel daher wie eine wenig ehrgeizig ausgestaltete CO2-Steuer.“

„Hinzu kommt: Ein europaweit ausgestalteter und auf Gebäude und Verkehr ausgeweiteter Emissionshandel ohne diese Schlupflöcher ist ein Langzeitprojekt. Vor der Mitte des nächsten Jahrzehnts ist ein solches Instrument auf Grund der langwierigen europäischen Abstimmungsprozesse kaum vorstellbar. Das ist aber viel zu spät für den Klimaschutz. Eine CO2-Abgabe kann hingegen äußerst kurzfristig umgesetzt werden.“

„Die langjährigen Erfahrungen in Schweden und der Schweiz zeigen: Ein langfristig angekündigter und schrittweise steigender CO2-Preis kann ein wichtiges Signal für Verbraucherinnen und Verbraucher sein, um beispielsweise beim Einbau einer neuen Heizung auf erneuerbare Energien zu setzen oder sich für eine Haussanierung zu entscheiden.“

„Darüber hinaus kann eine CO2-Steuer leichter sozial- und wirtschaftsverträglich ausgestaltet werden als eine Ausweitung des Emissionshandels. Denkbar sind beispielsweise die Absenkung der Stromsteuer, Anpassungen im Steuer- und Sozialsystem, die Ausschüttung eines Energiewende-Bonus an Haushalte oder die Förderung der Sanierung von Gebäuden in sozial schwierigen Lagen.“

„So wird aus der CO2-Steuer auch ein Klimasoli – kurzfristig umsetzbar, wirkungsvoll, verursacher- und sozial gerecht.“

Prof. Dr. Manfred Fischedick

Vizepräsident, Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH, Wuppertal

„Die Einführung eines CO2-Preises, insbesondere in den Sektoren Verkehr und Gebäude, die bislang nicht in den EU-Emissionshandel einbezogen sind, ist sinnvoll, um stärkere Anreize für klimafreundliche Investitionen zu setzen. Sie kann die bestehenden sektorspezifischen Instrumente zum Beispiel zur Förderung von Energieeinsparung oder erneuerbaren Energien verstärken, aber nicht ersetzen.“

„Grundsätzlich ist dabei zunächst einmal unerheblich, wie eine derartige CO2-Bepreisung zustande kommt, ob durch eine Erweiterung des ETS um die bisher nicht eingebundenen Sektoren oder eine CO2-Steuer. Beide Instrumente haben ihre Vor- und Nachteile. Die ETS-Variante kann so gestaltet werden, dass ein vorgegebenes Mengenziel in jedem Fall erreicht wird, birgt allerdings aufgrund der großen Heterogenität der Sektoren die Gefahr von preislichen Verwerfungen für die energieintensiven Branchen – wenn zum Beispiel der Verkehrssektor massiv Emissionsrechte aufkaufen sollte, da die CO2-Minderungskosten im Verkehr deutlich höher liegen als in anderen Bereichen. Zudem zeigen die Erfahrungen (wie die seinerzeitige Erweiterung um den Flugverkehr), dass es unter Umständen sehr lange dauert, bis europaweite Lösungen umgesetzt werden können. Bei der CO2-Besteuerung ist sicher die Problematik hervorzuheben, die Höhe des Preises unter Abwägungen der vielfältigen Einflussfaktoren und Zielsetzung sinnvoll festzulegen.“

„Die Höhe des CO2-Preises ist aber allein nicht entscheidend für seine Klimaschutzwirkung. Es kommt zum einen darauf an, wie die eingenommenen Mittel verwendet werden, zum Beispiel neben einer aus sozialen und wirtschaftlichen Gründen sinnvollen Rückerstattung an die Bevölkerung (Schweizer Modell) und die betroffenen Unternehmen auch für die Förderung von Klimaschutzmaßnahmen. Letztere kann über die Förderung von Energieeffizienzmaßnahmen dazu beitragen, dass die Energiekosten (als das Produkt von spezifischem Preis mal Verbrauch) trotz Steueraufschlag nicht ansteigen.“

„Zum anderen hängt die Wirkung davon ab, ob die momentane Energiebesteuerung bestehen bleibt und ein zusätzlicher CO2-Preis eingeführt wird oder ob die Energiebesteuerung komplett reformiert und auf Basis des CO2-Gehalts der jeweiligen Energieträger neu ausgerichtet wird. Im letzteren Fall wird vor allem eine Anreizwirkung erreicht, um den Mix an Energieträgern neu auszurichten und vor allem den Einsatz von Strom attraktiver zu machen.“

„Bei Beibehalten der gegenwärtigen Besteuerung und Einführung eines zusätzlichen CO2-Preises, erscheint anfangs ein Preis in Höhe von 30-50 Euro pro Tonne CO2 angemessen. Dies würde Benzin-/Dieselpreise um circa 5-10 Prozent erhöhen, Gas um circa 10-16 Prozent und Heizöl um 14-23 Prozent. Mit den Einnahmen könnten sowohl zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen finanziert werden, die es ermöglichen, die Ziele für 2030 zu erreichen und die Energiekosten auf diesem Wege wieder zu verringern, als auch eine teilweise Rückerstattung an die Bevölkerung und betroffenen Unternehmen. Zukünftig sollte der Preis jedoch ansteigen, bei entsprechend höherer Rückerstattung. Beispielsweise beträgt er in der Schweiz schon heute knapp 100, in Schweden rund 120 Euro pro Tonne CO2.“

Prof. Dr. Felix Müsgens

Inhaber des Lehrstuhls für Energiewirtschaft, Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg

„Die klimapolitische Debatte in Deutschland bewegt sich in die richtige Richtung. Sowohl die Einführung einer CO2-Steuer als auch die Ausweitung des Emissionshandels ‚kleben ein Preisschild‘ an die Emissionen weiterer Sektoren. Bei richtiger Ausgestaltung verringern die steigenden Preise in beiden Fällen die Verbrennung fossiler Energieträger und die Emissionen von Treibhausgasen.“

„Eine europäisch harmonisierte Vorgehensweise ist beim Klimaschutz nationalen Alleingängen grundsätzlich vorzuziehen. Die Bundesregierung sollte sich deshalb auf europäischer Ebene für eine Ausweitung des Emissionshandels auf andere Sektoren einsetzen. Sofern sich hierfür kurz- und mittelfristig keine Mehrheit abzeichnet, muss eine nationale, sektorenübergreifend einheitliche CO2-Steuer geprüft werden.“

„Eine einheitlichere Bepreisung von CO2 würde darüber hinaus die Sektorenkopplung verbessern, die langfristig für die Emissionsreduktion zentral ist. Insbesondere die heute überdurchschnittlichen Belastungen für Strom erschweren den Einsatz in neuen Anwendungsfällen, von der Wärmepumpe bis zu alternativen Antrieben im Verkehrssektor.“

„Unerwünschte Verteilungseffekte, beispielsweise für Industrie im internationalen Wettbewerb und einkommensschwache Haushalte, können aus den Erlösen kompensiert werden. Da auch in diesen Fällen die Grenzemission (‚at the margin‘) die vollen Kosten tragen sollte, könnte eine Kompensation auf Basis von Emissionsbenchmarks erfolgen.“

„Klar ist: Effektiver Klimaschutz, also eine maßgebliche Emissionsreduktion, ist nicht zum Nulltarif zu haben. Klar ist auch, dass der derzeitige Instrumentenmix weder die Emissionsziele in Deutschland erreicht noch kosteneffizient ist. Manche Maßnahmen, die ergriffen wurden, führen zu spezifischen Emissionsvermeidungskosten von mehreren hundert Euro pro Tonne, während andere Maßnahmen, die um eine Zehnerpotenz günstiger wären, nicht ergriffen wurden. Eine Harmonisierung kann deshalb den gleichen Klimaschutz zu niedrigeren Kosten erreichen (oder mehr Klimaschutz zu gleichen Kosten).“

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge

Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts, Universität zu Köln

„In Deutschland werden fossile Energieträger in den meisten Verwendungen bereits heute durch verschiedene Energiesteuern, den Emissionshandel und andere staatliche Eingriffe verteuert. Allerdings wurden beispielsweise die bestehenden Steuern auf Brenn- und Kraftstoffe trotz der ehrgeizigen Ziele für die Treibhausgasminderung in Deutschland seit 2003 nominal nicht mehr erhöht. Sie sind also seitdem inflationsbedingt real gesunken, während gleichzeitig die Belastung des Energieträgers Strom deutlich gestiegen ist. Die effektiven CO2-Preise unterscheiden sich stark nach Energieträgern und Verwendung; vor allem Benzin und Strom werden aktuell sehr hoch belastet.“

„Daher ist die Einführung einer neuen ‚CO2-Steuer‘ oder die Ausweitung des Emissionshandels auf alle Sektoren nur sinnvoll, wenn gleichzeitig das nationale Energiesteuer- und Abgabensystem entsprechend angepasst würde. Steuer und Emissionshandel würden dabei gleichermaßen zu kosteneffizienten Lösungen führen, unterscheiden sich aber deutlich in puncto Planbarkeit einerseits und europäischer Harmonisierung andererseits. Unabhängig davon, ob die Verteuerung von fossilen Brennstoffen über Steuern oder Zertifikate erfolgt, sollte sie von einem umfassenden Lastenausgleich begleitet werden, um den sozialen Zusammenhalt nicht zu gefährden.“

Prof. Dr. Christoph M. Schmidt

Präsident des RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Essen, und Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

„Die aktuelle Debatte um einen Neustart in der Klimapolitik eröffnet grundsätzlich die Möglichkeit, die bislang stockende Energiewende im Sinne eines Beitrags zum globalen Klimaschutz voranzubringen, ohne volkswirtschaftliche Ressourcen zu verschwenden. Dies kann nur mit einer marktwirtschaftlich orientierten Strategie gelingen. Sie umfasst drei Kernelemente: (i) einen Preis für CO2, der für alle Emissionen erzeugenden Aktivitäten einheitlich ausfällt, (ii) ein international orchestriertes Vorgehen bei der Bepreisung von CO2, um Wettbewerbsnachteile für heimische Unternehmen möglichst zu vermeiden, und (iii) einen sozialen Ausgleich, um die Akzeptanz der Bürger für die Energiewende zu bewahren.“

„Diese volkswirtschaftlich effiziente Strategie kann auf mehreren Verfahrenswegen umgesetzt werden. Es wäre ideal, das europäische Emissionshandelssystem (ETS) zu erweitern, sodass es neben der Industrie und der Energiewirtschaft die Bereiche Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft umfasst. Dann wäre insbesondere die Anforderung einer international orchestrierten Umsetzung erfüllt. Gegebenenfalls würde man in diesem erweiterten ETS einen Mindestpreis etablieren müssen, um ein stabiles Preissignal zu erhalten. Sinnvoll könnte es dabei sein, mit 20 Euro je Tonne CO2 zu starten und den Mindestpreis bis zum Jahr 2030 auf 35 Euro je Tonne zu erhöhen.“

„Eine sich daran annähernde und damit zweitbeste Lösung läge darin, einen derartigen Mindestpreis im bisherigen ETS zu etablieren und diesen mit einer mit diesem Mindestpreis harmonisierten CO2-Steuer in den nicht vom ETS erfassten Bereichen einzuführen. Dann würde für CO2 in allen Bereichen derselbe – im Zeitverlauf schritthaltend mit dem Mindestpreis im ETS steigende – Preis gelten und CO2 würde dort vermieden, wo das am kostengünstigsten ist. In diesem Falle entsteht allerdings die zusätzliche politische Herausforderung, eine möglichst große internationale Koalition zu schmieden, sodass diese CO2-Steuer bei allen Partnern gleichzeitig eingeführt wird.“

„In Deutschland ist die Belastung der Bürger durch Steuern und Abgaben bereits hoch, die Strompreise sind nicht zuletzt durch die volkswirtschaftlich ineffiziente Energiewendepolitik der Vergangenheit stark gestiegen. Daher wäre es für die Akzeptanz einer Ausweitung des Emissionshandels oder der Einführung einer CO2-Steuer wichtig, dass diese Instrumente unterm Strich nicht zu einer Ausweitung der staatlichen Einnahmen führen. Daher wäre dringend anzuraten, andere Abgaben wie die Stromsteuer im Gegenzug zurückzuführen. Zudem könnte es sinnvoll sein, die Einnahmen aus einer CO2-Steuer wie in der Schweiz als Pauschale pro Kopf den Bürgern zurückzuerstatten, was einkommensschwachen Haushalten besonders zugutekommen würde.“

Angaben zu möglichen Interessenkonflikten

Alle: Keine angegeben.

Weitere Recherchequellen

Prof. Dr. Anita Engels, Warum über die CO2-Steuer breiter diskutiert werden muss. Gastbeitrag im Handelsblatt vom 04.05.2019 (Bezahlschranke). 

Prof. Dr. Christoph M. Schmidt, „Wir müssen eine Koalition der Willigen in Europa bilden“. Interview im Handelsblatt vom 30.04.2019 (Bezahlschranke).