Verhandlungen über ein internationales Plastikabkommen

In der kommenden Woche berät die UN-Umweltversammlung in Nairobi über ein internationales Plastikabkommen. Dieses soll Ziele und Maßnahmen festlegen, um den Eintrag von Plastikmüll in die Umwelt – besonders in die Ozeane – zu verringern. Bisher haben 185 Länder ihre Unterstützung dafür zusagt [I]. Peru und Ruanda haben eine gemeinsame Resolution für das Abkommen vorgelegt, welche von 58 Staaten unterstützt wird – unter anderem von den EU-Mitgliedsstaaten [II]. Darin fordern die Staaten internationales Plastikabkommen, das rechtlich bindend ist. Es soll den gesamten Lebenszyklus von Plastik adressieren – vom Produktdesign über die Herstellung bis hin zum Abfallmanagement und Recycling. Japan hat eine alternative Resolution mit weniger weitreichenden Forderungen vorgelegt [III].

Nach aktuellem Stand gilt es als sehr wahrscheinlich, dass die UN-Umweltversammlung, die vom 28. Februar bis zum 2. März tagt, sich auf ein Verhandlungsmandat für ein Plastikabkommen einigen wird. Das würde bedeuten, dass ein Verhandlungs-Komitee in den kommenden Jahren ein internationales Abkommen aushandeln wird. Welche Resolution oder welcher Kompromiss diesen Verhandlungen zugrunde liegen wird, ist aktuell noch unklar.

Eine kürzlich erschiene Studie im Auftrag des WWF [VI] zeigt das immense Ausmaß der Vermüllung der Ozeane und die negativen Folgen für Ökosysteme auf: Dem Bericht zufolge kommt fast jede marine Art mit Plastikmüll in Berührung. Für 88 Prozent der untersuchten Arten fanden die Forschenden negative Effekte, etwa weil Meerestiere sich in Plastikmüll verfangen, ihn verschlucken oder daran ersticken. Oberflächlich schwimmender Plastikmüll macht nur einen Teil des Problems aus – eine weitaus größere Menge ist schon zu Mikroplastik zerfallen, welches sich kaum mehr aus Ökosystemen entfernen lässt. Eine globale Kreislaufwirtschaft und damit verbunden besseres Recycling könnte weitere Umweltschäden durch Plastikmüll begrenzen.

Auch für den Klimaschutz ist ein Umbau der Plastikindustrie notwendig: Laut einer Studie aus 2021 ist die Plastikproduktion weltweit für 4,5 Prozent der Treibhausgas-Emissionen verantwortlich [V] – mehr als die Schifffahrt oder der Flugverkehr. Dass in Zukunft weniger Plastik produziert wird, ist unwahrscheinlich: Projektionen zufolge wird die Plastikproduktion von 2016 bis 2030 um 40 Prozent zunehmen und die Vermüllung der Meere in den kommenden Jahrzehnten um ein Vielfaches ansteigen [IV]. Dem könnte ein internationales Plastikabkommen, wenn es erfolgreich ausgehandelt und umgesetzt wird, entgegenwirken.

 

• Prof. Dr. Nele Matz-Lück, Ko-Direktorin am Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht, Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

 

• Dr. Melanie Bergmann, Meeresökologin, Senior Research Fellow in der Sektion Tiefsee-Ökologie und -Technologie, Fachbereich Biowissenschaften, Alfred-Wegener-Institut Helmholtz-Zentrum für Polar- und Meeresforschung (AWI), Bremerhaven

 

• Dr. Henning Wilts, Abteilungsleiter, Abteilung Circular Economy, Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie gGmbH, Wuppertal

 

• Doris Knoblauch, Senior Fellow und Koordinatorin der Arbeitsgruppe Plastik, Ecologic Institute, Berlin

 

• Dr. Heidi Stockhaus, Senior Fellow, Legal Team, Ecologic Institute, Berlin

 

Statements

Prof. Dr. Nele Matz-Lück

Ko-Direktorin am Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht, Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

„Der Erfolg eines Abkommens hängt von den konkreten Regelungen ab. Worauf eine diplomatische Konferenz sich in jahrelangen Verhandlungen einigt, ist schwer vorherzusehen, weil die Interessen divers sind – selbst wenn sich die Staaten grundsätzlich einig sind, dass Plastikeinträge in die Umwelt dringend reduziert werden müssen. Auch müssen die Staaten im Nachgang das Abkommen in nationales Recht und nationale Praxis umsetzen, das heißt gegenüber den eigenen Firmen und Bewohnern verbindlich machen.”

Auf die Frage, warum der Fokus der Verhandlungen darauf liegt, den Eintrag von Plastik in die Umwelt zu verringern und nicht darauf, Plastikmüll aus der Umwelt wieder aufzusammeln:
„Die Möglichkeiten, Plastik aus der Umwelt wieder zu entfernen, sind begrenzt. Das wird bei der marinen Umweltverschmutzung durch Plastik besonders deutlich. Dort ,verschwinden‘ riesige Mengen an Plastikeinträgen, ohne dass der Verbleib geklärt ist. Auch ist der gesamte Ozean mit Kleinstpartikeln verschmutzt. Das Abfischen des schwimmenden Plastikteppichs wäre nur ein vergleichsweise kleiner Beitrag. Das Entfernen aus der Umwelt, soweit möglich, kann nur eine begleitende Maßnahme sein, weil der Neueintrag ungleich größer ist als die Mengen, die man effektiv entfernen kann.“

Auf die Frage, wie sich eine rechtliche Verbindlichkeit von Zielen und Maßnahmen umsetzen lässt und welche Sanktionen für Staaten denkbar sind, die gegen das Plastikabkommen verstoßen:
„Staaten müssen sich auf einen rechtlich bindenden völkerrechtlichen Vertrag einigen, damit es eine rechtlich verpflichtende internationale Regelung gibt. Diese bindet aber nur die Staaten, die den Vertrag auch ratifizieren beziehungsweise diesem beitreten. Alle anderen Staaten werden davon nicht verpflichtet. Die erste Frage ist, ob überhaupt ambitionierte Ziele gesetzt werden. Völkerrecht ist auf verschiedenen Ebenen konsensbasiert. Das heißt, Staaten müssen sich freiwillig verpflichten und auch möglichen Sanktionsmechanismen im Vorfeld zustimmen. Um möglichst viele Staaten zur Unterzeichnung und Ratifikation eines Vertrages zu bewegen, werden Kompromisse geschlossen und häufig auslegungsfähige, vage Formulierungen verwendet. Umweltabkommen arbeiten zumeist mit Anreizen für die Einhaltung und nur selten Sanktionen im Sinne von Handelsbeschränkungen oder einem Ausschluss aus dem Vertrag. Solche Sanktionen sind auch zweifelhaft, weil man damit die Staaten aus einem System, das auf Kooperation gründet, ausschließt. Das heißt, sie würden weiterhin die Vorteile der Bemühungen der anderen genießen, müssten sich selbst aber nicht an Beschränkungen halten (Free-riding).“

Auf die Frage, wie ein internationales Plastikabkommen ausgestaltet sein muss, um global gerecht zu sein:
„Das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeit besagt, dass die Staaten, die nicht in gleichem Maße zu einem Umweltproblem beigetragen haben und von den Beschränkungen stärker betroffen werden, unterstützt werden. Das kann in Form von Finanzierungsmechanismen, Technologietransfer oder Kapazitätsaufbau erfolgen. Harte Verpflichtungen der Staaten des globalen Nordens – beispielsweise in Form konkreter Summen oder Transfermaßnahmen – zur Unterstützung sind aber ungewöhnlich. Hier wird zumeist auf Freiwilligkeit gesetzt.“

Dr. Melanie Bergmann

Meeresökologin, Senior Research Fellow in der Sektion Tiefsee-Ökologie und -Technologie, Fachbereich Biowissenschaften, Alfred-Wegener-Institut Helmholtz-Zentrum für Polar- und Meeresforschung (AWI), Bremerhaven

„Ein internationales Plastikabkommen bietet großes Potenzial, einem globalen Problem, das keine Grenzen kennt, gerecht zu werden. Es geht aber nicht allein um den Eintrag von Plastik in die Ozeane, sondern auch um Klimaschutz. Denn bis 2050 könnte Plastik von der Herstellung bis zur Entsorgung 10 bis 13 Prozent unseres verbleibenden CO2-Budgets aufbrauchen. Dies zeigt deutlich, dass Maßnahmen zeitlich verbindliche Minderungsziele für die Plastik-Produktion enthalten müssen. Wissenschaftliche Berechnungen haben gezeigt, dass Maßnahmen, die allein auf ein verbessertes Abfallmanagement und Recycling abzielen, bei weitem nicht ausreichen werden.“

Auf die Frage, warum der Fokus der Verhandlungen darauf liegt, den Eintrag von Plastik in die Umwelt zu verringern und nicht darauf, Plastikmüll aus der Umwelt wieder aufzusammeln:
„Der Fokus muss auf einer Minderung der Produktion neuen Plastiks liegen, auch wenn ein verbessertes Produktdesign, zum Beispiel die Verwendung sortenreiner Plastik-Verpackungen, natürlich eine Kreislaufwirtschaft erst ermöglicht. Denn wird mehr Plastik produziert, gelangt auch mehr Plastik in die Umwelt. Gemessen an den bereits getätigten Investitionen von mindestens 180 Milliarden Dollar für neue Produktionsstätten wird ein skaliertes Abfallmanagement und Recycling einfach viel zu teuer und damit unwahrscheinlich. Ist das Plastik erst einmal in der Umwelt, ist es fast unmöglich, nennenswerte Mengen wieder einzufangen, besonders im Ozean oder wenn es sich zu Mikroplastik zersetzt hat. Daher ist es wenig sinnvoll, darauf zu fokussieren.“

Auf die Frage, wie sich eine rechtliche Verbindlichkeit von Zielen und Maßnahmen umsetzen lässt und welche Sanktionen für Staaten denkbar sind, die gegen das Plastikabkommen verstoßen:
„Hier fehlt mir ein wenig die Expertise zu internationalem Recht, aber: Ich würde es eher als Chance sehen. Letztlich ermöglicht erst ein internationales Plastikabkommen mit rechtlich verbindlichen Zielen den Staaten, im fairen Wettbewerb zu wirtschaften. Dieses würde wahrscheinlich die Entwicklung wirklich nachhaltiger Alternativen zu Plastik vorantreiben.“

Auf die Frage, wie ein internationales Plastikabkommen ausgestaltet sein muss, um global gerecht zu sein:
„Ohne Expertin für internationales Recht oder Wirtschaft zu sein: Letztlich müssen Produzenten für die Gesamtkosten aufkommen – einschließlich der zur Zeit weitgehend externalisierten Kosten für eine umweltverträgliche Entsorgung (erweiterte Herstellerverantwortung). Das müsste auch für Exporte, einschließlich deren Verpackungen, gelten. Darüber hinaus sollten Länder wie Deutschland, die historisch bereits überdurchschnittlich viel Plastikmüll in andere Länder exportiert haben, weniger gut gestellte Länder beim Aufbau umweltverträglicher Entsorgungssysteme unterstützen.“

Dr. Henning Wilts

Abteilungsleiter, Abteilung Circular Economy, Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie gGmbH, Wuppertal

„Ein solches internationales Plastikabkommen wäre ein ganz zentraler Schritt, Kunststoffe endlich in geschlossenen Kreisläufen zu führen und damit die zunehmende Vermüllung maritimer Ökosysteme zu verhindern. Die dafür notwendigen Technologien sind entwickelt und verfügbar – sie müssen jedoch verbindlich eingesetzt werden. Neben regulatorischen Vorgaben liegt das besondere Potenzial einer globalen Vereinbarung in der Entwicklung einheitlicher Standards, um so die Wettbewerbsfähigkeit von recycelten Kunststoffen zu erhöhen und damit ökonomische Anreize dafür zu setzen, dass Kunststoffprodukte am Ende ihrer Nutzungsphase tatsächlich in dafür geeignete Recyclingverfahren gelangen. Zentrale Fragen wären zum Beispiel, wann Plastikabfall wieder zu einem Rohstoff wird und so gehandelt werden kann – hier braucht es eindeutige und einheitliche Standards, um insbesondere private Investitionen in zirkuläre Lösungen für Kunststoffe auf ein neues Level zu heben.“

„Forderungen verschiedener Akteure nach einer absoluten Reduktion der Mengen neu produzierter Kunststoffe sind aus meiner Sicht nur dann sinnvoll, wenn sichergestellt werden könnte, dass der Kunststoff dann durch andere Materialien ersetzt würde, die mit tatsächlich geringeren Umweltbelastungen verbunden wären. Zumindest in Deutschland ist in den letzten Jahren erkennbar gewesen, dass Plastikverpackungen teilweise durch Kombinationen von Plastik und Pappe ersetzt werden, die deutlich schwieriger zu recyceln sind.“

Auf die Frage, warum der Fokus der Verhandlungen darauf liegt, den Eintrag von Plastik in die Umwelt zu verringern und nicht darauf, Plastikmüll aus der Umwelt wieder aufzusammeln:
„Der Fokus auf die Vermeidung der Vermüllung der Meere ist insofern sinnvoll, als die tatsächliche Welle an Kunststoffabfällen noch vor uns liegt – in den kommenden Jahrzehnten wird sich das Abfallaufkommen absehbar mindestens vervierfachen. Säuberungsaktionen sind sinnvoll und notwendig – sie adressieren aber die Symptome, und nicht die Ursachen.“

Auf die Frage, wie ein internationales Plastikabkommen ausgestaltet sein muss, um global gerecht zu sein:
„Die Frage einer sozial gerechten Ausgestaltung eines solchen Abkommens wird von zentraler Bedeutung sein, um tatsächlich zu ambitionierten und verbindlichen Zielen zu kommen. Die Idee einer zirkulären Bewirtschaftung von Kunststoffen wird von Hoffnungen auf massive Kosteneinsparungen und neue Geschäftsmodelle getrieben – die Ellen MacArthur Foundation spricht von 200 Milliarden US-Dollar bis 2040. Gleichzeitig sind diejenigen, die hierfür in den kommenden Jahren in neue Prozesse, Produkte und Infrastrukturen investieren müssten – also Hersteller und kunststoffverarbeitende Industrie –, eher im Ausnahmefall diejenigen, die davon auch profitieren würden. Das wären vor allem die Akteure am Ende der Kette – also vor allem Recycler. Hier braucht es daher einen Rahmen für verbindliche Regelungen zur Verteilung möglicher Gewinne.“

„Ein zentraler Fokus sollte dabei auch auf dem informellen Abfallsektor liegen. Nach Schätzungen der Weltbank gibt es weltweit circa 15 Millionen Menschen, die ihr Überleben durch das Sammeln unter anderem von Plastikabfällen auf Müllhalden sichern. Dies geschieht häufig unter völlig unakzeptablen Bedingungen – gleichzeitig braucht es geeignete Konzepte zur Professionalisierung und zur Vermittlung notwendiger Kompetenzen, damit diese Menschen ihre Rolle in einer Kreislaufwirtschaft für Kunststoffe finden.“

Doris Knoblauch

Senior Fellow und Koordinatorin der Arbeitsgruppe Plastik, Ecologic Institute, Berlin

„Ein internationales Plastikabkommen wird zwar den Eintrag von Plastikmüll in die Umwelt nicht stoppen, es kann ihn aber drastisch reduzieren. Ein kompletter Stopp würde bedeuten, dass Plastik in umweltoffenen Anwendungen wie etwa bei verlegten Rohren, landwirtschaftlichen Folien oder an Autoreifen überhaupt nicht mehr zum Einsatz käme. Das halte ich schlichtweg für nicht realistisch. Eine drastische Reduzierung wäre aber bereits ein großer Fortschritt. Dabei ist es besonders zentral, alle Akteure entlang der gesamten Wertschöpfungs- und Lieferketten in die Pflicht zu nehmen, nicht nur die Endverbraucher:innen. Die Maßnahmen dürfen nicht erst am Ende des Produktions- und Nutzungsprozesses ansetzen. Ein T-Shirt wird bis zu fünf Mal umverpackt, bevor es in der Warenauslage ankommt. Die Plastiktüte an der Kasse wegzulassen, ist somit nicht die Lösung des Problems. Ein internationales Abkommen, das nur einen Teil der Akteure adressiert – also zum Beispiel nur die Endverbraucher:innen – hätte entsprechend eine deutlich geringere Wirksamkeit.“

Auf die Frage, warum der Fokus der Verhandlungen darauf liegt, den Eintrag von Plastik in die Umwelt zu verringern und nicht darauf, Plastikmüll aus der Umwelt wieder aufzusammeln:
„Schätzungen zufolge landet weltweit pro Minute eine LKW-Ladung neuer Plastikmüll im Meer. Gleichzeitig sind gerade die marinen Ökosysteme sehr empfindlich. Es gibt bislang keine Techniken, Müll umwelt-, natur- und tierschonend wieder aus der Umwelt zu holen, vor allem, wenn es schon zu Mikroplastik degradiert ist. Deshalb sollten Maßnahmen ansetzen, bevor das Plastik in der Umwelt landet. Bei steigender Produktion, steigendem Konsum und steigender Weltbevölkerung sollte der Fokus also eindeutig darauf liegen, den Eintrag von Plastik in die Umwelt möglichst rasch möglichst drastisch zu reduzieren – zum einen durch Plastikvermeidung auch schon bei der Produktion, zum anderen zum Beispiel durch verbessertes Produktdesign, durch verbessertes Abfallmanagement oder durch Mehrwegsysteme.“

Dr. Heidi Stockhaus

Senior Fellow, Legal Team, Ecologic Institute, Berlin (ehemals)

Auf die Frage, wie sich eine rechtliche Verbindlichkeit von Zielen und Maßnahmen umsetzen lässt und welche Sanktionen für Staaten denkbar sind, die gegen das Plastikabkommen verstoßen:
„Um einen Mehrwert gegenüber bisherigen Absichtserklärungen zu haben, muss das internationale Plastikabkommen rechtlich verbindliche Pflichten formulieren: Staaten müssen verpflichtet werden, sich nationale Reduktionsziele zu setzen und konkrete Umsetzungs-Maßnahmen zu ergreifen. Damit Staaten zur Verantwortung gezogen werden können, wenn sie ihre Ziele nicht erreichen oder wenn sie Maßnahmen nicht ergreifen, sind außerdem Berichtspflichten und ein Mechanismus zur Überprüfung der Berichte auf internationaler Ebene notwendig. Nur wenn Transparenz gewährleistet ist, besteht ein Anreiz für Staaten zu handeln – und nur dann kann die Zivilgesellschaft den erforderlichen Druck aufbauen. Mit Hilfe einer regelmäßigen Bestandsaufnahme kann darüber hinaus der Fortschritt überprüft und bei Zielverfehlung nachgesteuert werden. Weitergehende Sanktionen sind in internationalen Umweltverträgen bislang nicht üblich.“

Auf die Frage, wie ein internationales Plastikabkommen ausgestaltet sein muss, um global gerecht zu sein:
„In vielen asiatischen Ländern hat die Plastikverschmutzung in den letzten Jahren spürbar zugenommen. Ein Blick auf die Ursachen und Herausforderungen in der Region zeigt, dass die Länder unterschiedlich belastet sind und auch unterschiedliche Kapazitäten haben [1]. In ärmeren Ländern hakt es vor allem beim Abfallmanagement, insbesondere wenn sie zusätzlich Plastikabfälle importieren. Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass einige Länder mehr zur Plastikverschmutzung beitragen als andere und daher nun vorangehen müssen, sollte das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung zum Tragen kommen. Dabei muss der gesamte Lebenszyklus in den Blick genommen werden. Neben der Unterstützung beim Aufbau eines funktionierenden Abfallmanagements sind auch die Vermeidung von Plastikabfällen und die Reduktion von Abfallexporten wichtige Themen.“

Angaben zu möglichen Interessenkonflikten

Prof. Dr. Nele Matz-Lück: „Es gibt keine Interessenkonflikte, die meine Person betreffen.“

Dr. Melanie Bergmann: „Interessenkonflikte liegen von meiner Seite nicht vor.“

Doris Knoblauch: „Interessenkonflikte liegen auf unserer Seite nicht vor.“

Dr. Heidi Stockhaus: „Interessenkonflikte liegen auf unserer Seite nicht vor.“

Alle anderen: Keine Angaben erhalten.

Literaturstellen, die von den Experten zitiert wurden

[1] Hamilton et al. (2019): Plastic & Climate The Hidden Costs of a Plastic Planet. Center for International Environmental Law (CIEL).

[2] Borelle et al. (2020): Predicted growth in plastic waste exceeds efforts to mitigate plastic pollution. Science. DOI: 10.1126/science.aba3656

[3] Lau et al. (2020): Evaluating scenarios toward zero plastic pollution. Science. DOI: 10.1126/science.aba9475

[4] Stockhaus et al. (2021), A Global Treaty on Plastic Pollution - Perspectives from Asia. Studie im Auftrag des WWF.

Literaturstellen, die vom SMC zitiert wurden

[I] WWF: Global Plastic Navigator. Dieses Tool visualisiert die Haltung verschiedener Staaten gegenüber einem möglichen Plastikabkommen.

[II] Draft resolution on an internationally legally binding instrument on plastic pollution. Resolution vorgeschlagen von Ruanda und Peru.

[III] Draft Resolution on an international legally binding instrument on marine plastic pollution Proposed by: Japan. Resolution vorgeschlagen von Japan.

[IV] Tekman et al. (2022): Impacts of plastic pollution in the oceans on marine species, biodiversity and ecosystems. Studie im Auftrag des WWF.

[V] Cabernard et al. (2021): Growing environmental footprint of plastics driven by coal combustion. Nature Sustainability. DOI: 10.1038/s41893-021-00807-2

Weitere Recherchequellen

SMC (2021): Plastikproduktion verursacht enorme Treibhausgas-Emissionen. Stand: 02.12.2021